解決新型農業經營主體用地難問題應多管齊下

|穆向麗

發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，是建設現代農業的前進方向和必由之路。近年來，隨著家庭農場和農民合作社兩類農業經營主體的不斷涌現和規范發展，雙層經營體制的內涵得到拓展，農業經營效率得以提升，以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系逐步形成，有效推動了鄉村振興戰略實施。但在對家庭農場和農民合作社等新型農業經營主體生產經營狀況的調研中發現，新型經營主體發展過程中普遍存在用地方面的困擾，如土地流轉合同不規范、土地流轉費用支出成本高、流轉時間不穩定、田塊畸零不整、可租用連片土地少、設施農業用地與產業融合發展用地取得難、灌溉排水不便、農田基礎設施建設自身投入壓力較大等。為此，有必要統籌相關政策，針對新型農業經營主體面臨的共性問題，多管齊下，優化解決相關問題。

一、積極有序推進土地流轉

基于我國農業發展必須長期面對“大國小農”的基本國情農情，應在堅持農村土地集體所有的前提下，不斷完善農村基本經營制度，實現所有權、承包權、經營權“三權”分置，按照依法、自愿、有償的原則，以農戶為基礎發展新型農業經營主體，推動土地承包經營權依法規范流轉和合規抵押融資。須強化土地流轉服務市場建設，加強基層土地流轉專業機構與人員隊伍建設，搭建便捷規范的土地流轉溝通和交易平臺，為土地流轉提供相關的法律法規咨詢、供求信息登記發布、交易指導價格發布、流轉價格評估、居間代理、規范合同簽訂、糾紛調解等服務。加快實現農村土地承包經營權確權登記頒證數據與不動產登記信息平臺數據交換與信息共享，穩定流轉雙方交易信心；同時，統籌部門資源，建立健全土地流轉動態監管機制，強化土地用途管制，實施動態監管，避免“非農化”“非糧化”。

二、規范設施農業用地使用

按照《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017），設施農業用地屬于農用地，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。因而，在2018年的“大棚房”問題專項清理整治中發現，存在不少以設施農業為名實質改變土地性質、違法違規占用耕地、建設與農業生產無關設施的問題。為更好促進新型農業經營主體發展設施農業，避免“企業花冤枉錢建大棚、政府花巨資拆大棚”局面重現，應積極推動落實設施農業用地相關政策，完善設施農業用地的分類使用與管理制度，明確農業種植養殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯、農機庫房、分揀包裝、廢棄物處理、管理看護房等輔助設施用地使用規則，結合生產實際，因地制宜合理確定輔助設施用地規模上限，保障新型農業經營主體的合理用地需求。建立自然資源主管部門和農業農村主管部門工作協作機制，實施規劃管理、用途管制、權屬變更、日常監管、執法巡查工作協同機制，共同負責，各盡其職，確保農地農用。

三、拓展農業產業用地來源

筆者（右一）調研湖南省瀏陽市南邊生態農場

新型農業經營主體發展現代種養業過程中，普遍實現了農業產業鏈延伸和農業生產功能的拓展。不僅提供從產前到產后的農資供應、良種繁育、產品加工、保鮮儲存、電商推廣、物流銷售等服務，還積極拓展農業觀光、鄉村旅游、休閑康養等產業。對此，一方面，應積極研究制定新型農業經營主體發展中的產業融合用地管理政策，如農業生產與科研試驗、產品加工、保鮮儲存、觀光培訓和展示銷售等相結合的一二三產業融合發展項目用地管理制度；另一方面，在國土空間規劃和村莊規劃編制過程中，應預留一定量的合理建設用地指標，同時，優先將村莊整治、土地整理等方式節余的農村集體建設用地用于發展新型經營主體產業融合項目，實現國土空間規劃與村莊規劃對農業規模經營產業布局的優化引領；此外，還應在完成農村“房地一體”確權登記工作的基礎上，在充分保障農民宅基地合法權益的前提下，研究出臺政策，簡化審批審核手續，支持新型農業經營主體利用自有和閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務和農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目，有效解決產業用地難問題。

四、推進新型經營主體承擔高標準農田建設項目

所謂高標準農田，是指通過土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的農田。2015年，全國耕地平均質量等別為9.96等。其中，中等地面積為7138.52萬公頃，占全國耕地評定總面積的52.8%。綜合考慮我國中低產田現況、水資源條件以及糧食供求形勢，亟需開展高標準農田建設，夯實農業發展基礎。實踐中，自2014年起，從事糧食種植的農民合作組織和家庭農場及龍頭企業等新型農業經營主體就具有單獨申報實施高標準農田建設項目資格，并在江西省、安徽省等地有了積極的探索和實踐。但高標準農田建設項目投入資金標準較低、資金缺口較大、重建設輕管理等問題也長期普遍存在。因此，政府除應整合項目資金，加大對高標準農田建設和田間節水設施建設投入力度，加大對土地平整、土壤改良、灌溉排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電、科技服務、建后管護等方面的建設力度以外，還應建立、完善和規范相關管理制度，統籌項目規劃，完善社會資金投入高標準農田建設項目的籌集使用機制，調動新型農業經營主體申報項目建設的積極性，使其有穩定預期，增強投資信心，穩定糧食產能。實踐中，應探索實現將高標準農田建設與新型農業經營主體產業發展規劃相結合，打造優勢產業集群，既便于實現高標準農田建設集中連片、整體推進，協調開展土地平整、灌排溝渠、田間道路、生態保護等建設內容，盡可能地發揮高標準農田建設對農業發展的促進作用；又可以有效實現項目投資、建設、管理、養護一體化，落實好日常管護責任，避免“重建設，輕管護”，建成后管護無人員、無資金、無機制等情況；更有助于加快實現農業基礎設施減災抗災能力不斷提升，保障國家糧食安全，切實做到“藏糧于地”“藏糧于技”。