兩次出口干預背景下的糧食市場比較研究

新千年以來，全球經歷了多次糧價的暴漲暴跌，但引發多國實施糧食出口干預政策，則只發生過兩次，分別是2008 年金融危機前和本次新冠肺炎疫情期間。3 月24日，越南宣布對出口大米實施限制，原因是擔心出口可能造成本國大米供應緊張。其后，又有印度、泰國、烏克蘭等主要出口國宣布了出口干預政策，土耳其、阿爾及利亞、伊拉克等國則調增進口目標。受此影響，以泰國、越南為代表的國際大米價格在一個月內上漲超過30%。輿情一時洶涌，人們普遍擔心國際糧價會重現2008 年全面上漲的局面。盡管聯合國糧農組織官員表示，疫情并未對糧食安全造成沖擊，但他們也擔心部分國家為遏制疫情所采取的隔離和封閉措施，會人為造成糧食供應緊張，在缺糧的地方可能會出現供應斷檔的巨大風險。

糧食價格存在周期變動。蛛網理論很好地解釋了供給、需求和糧食價格之間的相互影響，即高價格刺激供給但抑制需求，低價格刺激需求但抑制供給。供需與價格從來都是動態均衡。

本文簡單對比了新千年以來，兩次糧食出口干預背景下的宏觀經濟環境、糧食供需現狀與發展趨勢、市場表現等，總結其共同特點與差異，并提出初步的政策意見與建議。通過簡單的歷史比較，來復盤過去，加深對國際國內糧食市場供需關系與價格波動的理解，預測未來可能發生的變化，以在變動中占得先機和主動。

一、兩次出口干預前后市場的區別

（一）宏觀經濟環境不同

前次出口干預發生在經濟高速增長的背景下，本次發生在經濟恢復性增長期。在經濟增長時，一般會帶動消費和大宗商品價格上漲，反之，則會出現消費緊縮和大宗商品價格下跌。對比金融危機前和新冠肺炎疫情后的國際大宗商品價格，美國原油期貨價格（NYMEX）從2005 年年初的52 美元漲到2008 年7 月的147 美元，2020 年4 月20 日，5 月合約跌至-37.63 美元/桶，歷史上首次出現負值；英國倫敦銅期貨價格（LME）從2005 年初的3300 美元漲到2008 年7 月的9000 美元，2020 年跌到4600 美元；美元指數從2005 年11 月初的93 跌到2008年3 月份的71，2020 年美元指數突破100（上述數據均截至2020年4 月末）。

金融危機爆發前，IMF 統計，全球經濟增長速度從2001 年的2.2%增長到2007 年的5.0%。發達經濟體從1.2%增長到2.6%。很多國家都把防通脹、防過熱作為政策調控的首要目標。

新冠肺炎疫情到來前，世界還沒有從全球金融危機和歐債危機中恢復過來。世界主要經濟體、西方國家、印度和中國的經濟增長和生產率提升的速度都在減緩。金融危機前，全球貿易增速是經濟增速的大約2 倍，而現在的增速基本一致。貿易保護主義、民粹主義、國家民族主義都在抬頭。疫情暴發后，全球經濟遭遇供給、需求雙降，增長前景黯淡，各國都在調低經濟增長目標。

（二）國際糧食供需基礎不同

前次出口干預發生時，國際糧食供給形勢逐年偏緊、庫存持續下降。本次出口干預發生時，全球糧食供給持續增長、庫存不斷創新高。

1.金融危機前，整體產不足需。全球糧食產需雖然雙增，但消費增長高于產量，導致庫存水平持續下降。FAO 數據顯示，2000 年度全球糧食產量為18.58億噸，到2007 年度增長至21.36億噸。同期消費從18.92 億噸增長至21.32 億噸，庫存從6.44 億噸降至4.72 億噸。全球糧食庫存消費比從34.1%降至22.2%。在2000 年到2007 年的8 個年度中，有5 個年度產不足需，年均缺口2541 萬噸。金融危機發生前，全球經歷了2002 年、2004 年、2006年至2008 年3 次價格上漲。

2.金融危機后，整體產大于需。各國對糧食危機憂慮，普遍加強糧食生產能力建設。在本次出口干預發生前，全球糧食呈現產量、消費量、庫存量均為歷史最高的“三高”態勢。產量從2008 年度的23.02億噸增至2019 年度的27.20 億噸，消費量從22.05 億噸增至26.97 億噸，總體呈現產大于需的格局。在2008 年到2019 年的12 個年度中，只有3 個年度是產不足需，年均結余3814 萬噸。庫存水平隨之由5.53億噸增至8.84 億噸，對應庫存消費比從25.1%增至31.6%，特別是自2014 年起，已連續6 年穩定在30%以上的水平，全球谷物供給處于寬松區間。全球糧食產大于需的基本格局，抑制了此階段國際糧價波動的頻率，全球范圍的糧價暴漲只出現過兩次，分別發生在2010年和2012 年。

（三）國際糧食生產前景不同

本次出口干預發生后，各國政府增加產量應對市場變化的政策調整空間大，而此前的調整空間相對較小。如果政府部門在播種前預期糧食供給可能會出現緊張情況，則可以通過經濟、行政等手段，選擇在播種前引導和鼓勵農戶增加面積，在播種后去提高單產，從而提升產量和保障能力。但是，如果作物已經播種，面積就無法再增加，則只能想辦法提高單產。

回顧新世紀以來的幾次全球糧價上漲，基本發生在播種之后，即因災害造成單產、產量下降，導致生產出現了問題。例如2006 年、2007 年澳大利亞連續兩年出現干旱導致小麥減產，2010 年俄羅斯因干旱導致小麥減產，2012 年美國因干旱導致玉米、大豆減產。這時，政府和農戶在面積上已經沒有調整的空間。

新冠肺炎疫情引發國際大米漲價、出口受限是發生3 月下旬，即在南半球農作物定產、新作收獲上市之后，在北半球播種之前。這就給北半球的國家預留了較為充裕的調控時間窗口。如果美國、中國、烏克蘭、加拿大等北半球各國對可能出現的糧食問題能作出合理反應，就意味著未來不太可能出現糧食供給問題。

實際的情況也正是這樣。從國內看，中央多次強調抓好今年糧食生產的重要性，今年夏糧豐收在望，秋糧播種態勢良好，全年糧食總產量預計穩定在6.5 億噸以上。國家糧油信息中心5 月8 日預測，今年小麥、玉米和稻谷總產量為6.06 億噸，同比略增。從國際看，5 月12 日美國農業部首次發布對2020/2021 年度全球作物產量的預測，預計谷物產量將達到27.52 億噸的歷史新高，同比增加8770 萬噸，玉米、小麥、大米產量均將創新高。

（四）糧油類商品價格走勢不同

前次實施出口干預政策時，國際糧油商品價格全面上漲。本次只有國際大米價格短暫上漲，大豆、玉米和小麥的價格均持續下跌，甚至創新低。

2008 年出現出口干預前，全球糧價已經出現了3 次暴漲。第一次發生在2002 年，主要誘因是澳大利亞小麥產量從上年的2430萬噸因災減產至1013 萬噸，降幅58.3%。同期出口量從1641 萬噸降至915 萬噸，降幅44.2%。小麥價格率先上漲45.9%，大豆價格漲幅12.6%。第二次發生在2004 年，兩個因素導致價格上漲。一是俄羅斯和烏克蘭小麥產量分別較上年減產33%和82%，特別是烏克蘭小麥出口量由上年的657 萬噸降至不足7萬噸，俄羅斯出口從1262 萬噸降至311 萬噸；二是在美國大豆和玉米生育期間，不利天氣引發市場對未來產量的悲觀預期，推動玉米和大豆價格不斷上漲。一個標志性的事件就是“中國進口大豆風波”，即2003 年8 月至2004 年8 月，在美國大豆上市前后，作為國際大豆貿易定價基準的美國芝加哥期貨交易所（CBOT）的大豆期貨價格發生劇烈波動，導致大量中國大豆加工企業高位采購，并在隨后的價格回落過程中由于無力支付貨款或高成本帶來的巨額虧損而陷入危機。其間國際大豆價格上漲83%，小麥價格上漲32%，玉米價格上漲51%。第三次上漲是從2006年開始，延續到2008 年金融危機爆發前。小麥價格上漲了195.2%，玉米價格上漲了196.1%，大豆價格上漲了65.7%。特別是泰國大米出口價格在2008 年1 月至5 月間，暴漲了150%，從而引發糧食出口干預。本輪上漲時間長、漲幅大，既有經濟層面全球經濟高速發展、通脹壓力持續升高的因素，也有生物燃料產業推升新的糧食需求增長的因素，還有糧食產量因災減產供給出現波動的因素。

新冠肺炎疫情下，全球供給需求雙緊縮。只有國際大米價格在3 月下旬到4 月份間上漲了30%，其他商品價格均下跌。CBOT 豆油、大豆、玉米、小麥等價格基本跌回到十年前的水平。進入5月份，泰國大米的出口價格也開始逐步回落，越南也重啟出口。5 月12 日，美國農業部首次發布的2020/2021年度全球糧食供求報告預測，美國玉米的農場價格將較本年度繼續下跌11.1%，大豆價格下跌3.5%。糧農組織4 月食品價格指數平均為165.5 點，較上月下降約3.4%，較1 月下降近10%，連續第3 個月下跌。

二、兩次出口干預背景的相近之處

一是糧食問題仍然是高度敏感的。糧食問題既是經濟問題，也是政治問題，其特殊商品的屬性并未因產量的增長而弱化。2008 年的糧食出口干預和新冠肺炎疫情期間的糧食出口干預，實施的時間都很短，但對市場主體的心理影響卻非常大。聯合國糧農組織認為，即使是在疫情下，全球的糧食供給也是有保證的，但是各國為提升本國安全水平而實施的出口限制政策，可能導致世界糧食市場出現嚴重混亂，進而引發價格飆升和波動加劇。這些在2007-2008 年全球糧食價格暴漲時曾經用過的政策已經證明，其后果之一就是惡化市場形勢。但無論是哪個國家和政府，都不敢置本國人民的糧食安全于不顧，都必須在原有的安全水平上再進一步提升。“誰控制了石油誰就控制了所有的國家，誰控制了糧食誰就控制了全人類”的判斷仍未過時。

二是預期對市場的影響仍然是巨大的。價格由供需關系決定，預期會扭曲真實的供需關系，從而扭曲價格。價格也會改變供需關系。高價抑制需求而刺激供給，低價抑制供給而刺激需求。供需關系和價格都是在動態中尋求平衡，在經濟活動中，失衡是常態，均衡是偶發。不同的人對供需關系現狀趨勢的判斷與預期也會不同，于是市場形成了不同的價格。大數據時代，我們接觸了更多的信息，但是也接收了更多的噪聲，這些噪聲在干擾我們形成正確的預期。當前信息傳播技術飛速發展、自媒體高度活躍，糧食等民生問題的燃爆點變得越來越小，燃爆速度越來越快。在這兩次出口干預發生前后，市場主體的預期都在發生極大改變，甚至扭曲著真實的供需關系和價格水平，預期引導比以往更為突出和迫切。

三是區域性糧食供給失衡是一種常態。即使是在歷次糧價暴漲的年份，糧食也只是產不足需，但如果考慮到庫存結余，總供給都是能彌補當年的缺口的。特別是自2012 年以來，全球糧食總產量穩定增長，連創新高。但是地區間的增長卻始終是不平衡的，而經濟增長在區域間的分化，進一步加劇了這種不平衡。在一些貧窮的國家，新冠肺炎疫情下，國民經濟滑坡、居民收入下降，“吉芬商品”銷量增加，反映出對低收入群體的負面影響。FAO《世界糧食安全和營養狀況報告》顯示，2015 年全球營養不良人口為7854 萬，占全球總人口的10.6%，到2018 年增長到8216 萬，占比10.8%。世界糧食計劃署在《全球糧食危機報告2020》指出，2019 年大多數遭受嚴重糧食不安全影響的人口來自受沖突影響的國家（7700 萬人）、受氣候變化影響的國家（3400 萬人）以及經濟危機的國家（2400萬人）。世界糧食計劃署另一份報告預測，受到新冠肺炎疫情的沖擊，到2020 年底，面臨嚴重糧食不安全（IPCCH3 及以上）的人口數量將增至2.65 億人，比2019 年的1.35億增加了1.3 億。

四是危與機是共生共存、相互轉化的關系。中國在每一次的全球糧食波動中都在實現自我完善。2008 年的糧價波動，讓我們更加注重大豆（食用油）和玉米這兩個短板品種，如何做好大豆儲備，以及怎樣做到玉米深加工和飼料業協調發展等，得到更高程度的重視。2019 年的糧價波動，讓我們更加注重糧食的物流安全和應急保障能力障建設。

三、此次糧食安全輿情對我們的啟示

常將有日思無日，莫到無時想有時。疫情下全球還面臨很多風險點，這些風險點甚至可能改變未來全球格局。全球經濟的恢復將是曲折的，貿易保護主義和民族主義可能會更加得道，我們必須從歷史中汲取經驗和教訓。

一是始終以底線思維來抓國內糧食安全。糧安天下安，只要糧食不出問題，中國的事情就穩得住。如果糧食的供給出現問題，誰都不可能救我們。我們的糧食安全基礎仍不穩固，什么時候都不能輕言糧食過關，不能好了傷疤忘了疼。在糧食問題上不能麻痹大意。這次新冠肺炎疫情下，國際大米價格上漲，再次給我們和國際社會上了一課。目前國際糧價整體仍處于較低水平，但新冠肺炎疫情也會讓很多國家都會更加重視糧食生產，后期全球糧食供應可能仍是一個較為寬松的局面，如何在發展國內生產和適度進口方面取得平衡，要提前做好準備。

二是玉米豆粕等飼料糧仍是我們的短板。未來國內糧食安全的難點將集中體現為飼料糧安全。2019 年國內用于生產飼料的谷物超過2.1 億噸，其中玉米約1.72 億噸，占比超過80%。用于生產飼料的蛋白超過8600 萬噸，其中豆粕約6600 萬噸，占比超過75%。在土地和水資源的硬約束下，國內通常把增加或減少玉米作為政策調控的重點之一，玉米產量增長與消費增長比例失衡，供需關系變化較為劇烈。大豆在未來較長一段時間內，都將依靠進口來彌補缺口。利用目前國際糧價較低的有利時機，適時適度進口，進一步夯實國內糧食供給基礎。同時，積極推進“一帶一路”倡議，優化外部供給環境。

三是糧食安全的范疇要從谷物擴展到食物。國內糧食消費已經從“吃得飽向吃得好、吃得健康”轉變，居民餐桌上也從更多擺放淀粉類的谷物向動物蛋白肉蛋奶轉變。2019 年國內人均糧食占有量474 公斤，滿足日常口糧消費，已實現絕對安全。2019 年，人均肉蛋奶消費量達到101 公斤，消費人工養殖的水產品36 公斤。從趨勢看，口糧人均消費趨穩趨降，肉蛋奶消費仍將增長，未來老百姓碗里不但要裝上充足的糧食，還要裝上好吃的肉蛋奶。能否提供足夠多的動物產品，則是由我們能否提供足夠的飼料糧決定的。

四是糧食安全的基礎要從生產擴展到流通。此次，引發恐慌的主要因素是民眾擔心因疫情導致流通受阻。上游有供給能力但無法運出去，下游有加工需求但無法采購進來。例如，巴西今年大豆產量創紀錄，因擔心新冠肺炎疫情，巴西主要港口的工人計劃舉行罷工，大豆裝運不確定性加大。再例如，印度是全球第一大米出口國，受疫情影響，已自3 月底起實施全國范圍內的封城措施，解封時間從最初的4 月14 日不斷后延。這導致政府最低價收購計劃無法進行，農戶無法按照最低收購價格（MSP）把糧食賣給政府庫存，引發當地民眾供應緊張預期。從國內情況看，要在深入分析本次疫情期間物流運行情況的基礎上，特別是結合發現的問題，對現有的糧油倉儲、物流設施從布局到功能，進一步梳理和整合，充分運用大數據、云計算、物聯網等新技術，提高運行效率。

四、意見與建議

整體看，我國受世界糧油市場影響總體有限，但后期應高度關注疫情蔓延可能導致的國際物流風險、播種后的災害性天氣風險，以及部分國家量化寬松政策形成的流動性過剩風險。為進一步夯實國內糧食安全基礎，提出以下建議。

一是穩生產，確保全年糧食增產。糧食安全要穩字當頭，穩政策、穩面積、穩產量。充分調動糧農積極性，保證各類補貼資金及時到位，確保糧食主產區按計劃如期播種，并抓好草地貪夜蛾等重大病蟲害防控，降低災害損失。持續抓好麥田管理，努力奪取夏糧豐產豐收。落實省長責任制，發揮糧食安全考核“指揮棒”作用。以流通促生產，深入實施優質糧食工程。進一步夯實糧食物流基礎設施建設，提高應急保障能力。

二是穩預期，講好中國糧食故事。立足國際市場，積極闡述中國糧食供需現狀與趨勢，借鑒疫情期間與各國合作的經驗，承擔大國責任，講好中國糧食故事。面向國內市場，區分市場受眾，建立包括官方、學術界、企業界和媒體等不同層次的信息發布體系，用大家聽得懂、愿意聽的語言，及時正面回應社會關切，積極釋放政策信號，做好預調微調。