農村宅基地制度改革的現實難題與破解路徑
——基于宜城市的改革實踐

董 斌

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出，推行宅基地三權分置改革，探索宅基地所有權、資格權和使用權形成“三權分置”結構。筆者認為，中央推出宅基地三權分置改革的制度考量在于解決農村房屋因流轉而導致權利主體不一致的問題和集體經濟組織以外成員取得流轉房屋所依附的土地的權源問題，以此為農民住房財產權抵押、入股、流轉提供法律制度支撐，夯實宅基地居住保障功能和實現宅基地財產收益功能，推進農民財產收入增加。2018年12月25日，十三屆全國人大常委會第七次會議審議決定，再次延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定，將農村土地制度三項改革試點法律調整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。宜城市自2015年3月承擔農村宅基地制度改革試點，試點改革三年多來，在農村宅基地改革試點經驗方面已在全國發揮示范引領作用。

一、宜城市宅基地改革前現狀和存在的主要問題

2016年12月十二屆全國人大常委會第十三次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，決定在北京市大興區等三十三個試點縣推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，試點期間暫停實施《土地管理法》、《城市房地產管理法》中的6個條款，宜城是33個試點地區之一。宜城位于湖北省西北部，全市版土面積2115平方公里，耕地面積110萬畝，農業人口38萬人，占總人口比例為65.5%。轄10個鎮（辦事處）、1個省級經濟開發區、1個襄陽精細化工園區，227個行政村（社區），1388個村民小組，6603個自然村和居民點。據2015年調查摸底統計，全市農村總戶數10.66萬戶，宅基地11.24萬宗，其中，一戶一宅9.27萬戶，占總戶數的86.96%；一戶多宅0.87萬戶，占總戶數的8.16%；有戶無宅0.52萬戶，占總戶數的4.88%；超占面積8.63萬戶，占總戶數的81%。村莊面積17.5萬畝，宅基地面積5.03萬畝。從宜城既有的宅基地利用現狀分析，主要顯現出以下問題：

（一） 宅基地閑置問題突出

關于農村宅基地的權屬、利用以及取得等具體規定在我國《物權法》和《土地管理法》中予以了明確規范。其中，《土地管理法》規定，我國宅基地屬于農民集體所有，農村村民一戶只能占有一處宅基地，并且宅基地的面積標準須符合省、直轄市、自治區的規定。根據《湖北省土地管理實施辦法》第三十三條規定，農民興建、改建房屋宅基地（含附屬設施）總面積，使用農用地的每戶不得超過140平方米，使用未利用土地（建設用地）的每戶不得超過200平方米。宜城市宅基地的分配利用政策一直按照國家法律法規執行，但由于宅基地分配實行無期限、無償使用方式，農民取得宅基地并不需要付出經濟成本，農民便基于“少占不如多占”的趨利心理，導致大部分村莊出現宅基地超占、“一戶多宅”等閑置等現象。此前，地方政府并未采取有效政策引導農民有序退出超占宅基地，導致上述現象不斷擴張而未得到有限遏制，甚至愈演愈烈。例如，農村村民因婚嫁單獨成戶，也并不利用長輩遺留下來的舊宅基地而重新申請宅基地，以及因城鎮化進程的推進，農戶不再從事傳統農業生產而舉家進城務工，長期不在農村居住，造成宅基地長期閑置，土地未得到充分利用，浪費現象明顯。在已進行的確權登記權屬調查中發現，宜城市宅基地面積大于200平方米的占81%，大于240平方米的占63%，大于300平方米的占38%。全市超面積8.63萬戶，占總戶數的81%。全市“一戶多宅”共有0.87萬戶，占總戶數的8.16%。宜城市上述宅基地限制浪費現象約占宅基地總面積的47.78%，情況比較嚴重。

（二） 宅基地超占面積嚴重

宜城市宅基地平均面積為299.64 m2，超過200 m2的占79.29%。與省內其他14個樣本區相比，面積偏大的超出平均值81.79 m2，面積超過200 m2的比例超出省級標準31.73%，見表1。

以上數據可以看出，宜城市與全省宅基地利用中存在的問題及利用程度基本一致，呈現出的超占面積現象較為普遍。宜城市宅基地面積平均值為299.64 m2，平均超占99.64 m2，超占比例達79.29%。此外，超占成因復雜，有因生活習慣喜好居住環境寬大問題，有利用方式問題，有因生產需要而農機具等農資較多問題，有因畜禽養殖導致使用范圍問題過廣問題，還有因居住人口過多問題等。

表 1 宜城市與湖北省宅基地抽樣調查情況平均值對比表

（三） 宅基地退出受阻

2017年5月《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）正式向社會公布，其中第六十四條規定：國家鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購，主要用于滿足本集體內部的宅基地再分配，或者根據國家有關規定整理利用。

筆者在宜城市調研過程中，發現該市農村宅基地自愿有償退出效果不顯著，主要原因體現于以下幾方面：一是村集體財力薄弱，回購資金短缺；二是群眾對補償愿望較高，退出宅基地流轉空間太窄（按照改革政策規定，只能在本村范圍內流轉）；三是宅基地增值收益分配目前還沒有探索出很好的辦法，無指導性的政策作支撐；四是宅基地退出后，沒有明確的配套政策保障體系，無法激發群眾退出宅基地的積極性。

（四） 宅基地有償使用費持續收取難

宅基地有償使用費首次繳納還較為順利，但持續性收取面臨動力不足和制度失靈等問題。筆者對研究宜城市宅基地有償使用費收取情況，發現宜城市各村（社區）有償使用費收取工作進展較為順利，農民繳納有償使用費的出發點在于能夠辦理不動產權證和農房抵押貸款，因此，絕大部分農民較為積極繳納首次有償使用費，但不動產證件發放下來后，對于無貸款需求的農民則消極繳納有償使用費，在制度上并未形成激勵和懲戒措施，以致后期持續性收取宅基地有償使用費面臨極大困難，無法保障制度得以順利執行，倘若無相關政策作為保障，繳納使用費會出現“老實人吃虧”的現象，將導致下一步改革工作難以推進。

（五） 宅基地流轉缺乏規范

調研資料顯示，2015年改革試點前我市農村宅基地流轉面積達6441.04畝，占宅基地總面積的12.79%。分析既有宅基地流轉現狀，不難發現存在以下顯性特征：其一，流轉范圍在不斷擴大。伴隨呈現城鄉一體化進程推進，我國經濟社會發展得到充分全域范圍內的提高，農村社會關于土地的財產意識和投融資意識也在逐步適應市場化要求，宅基地流轉在農村內部也逐漸活躍起來活躍，結束了傳統農村土地的僵化局勢，但從流轉的流動效果來看，主要從偏遠地區流向中心地區，從生產生活條件不利地區流向土壤地質肥沃、生活便利地區，宅基地流轉范圍不再是局限在本集體經濟組織內部，而是不斷拓寬，甚至延伸到省與省之間；其二，宅基地流轉價格因地域不同價格差別較大。在某些邊遠山區宅基地和房屋共同轉讓，轉讓價格僅3萬元左右，而同樣面積和外觀的房屋在城鎮郊區轉讓時，流轉價格高達近40萬元；其三，村集體經濟組織未共享宅基地流轉效益。農村宅基地流轉屬農民私下交易，因宅基地或宅基地上房屋流轉過程中產生的收益都歸農戶自己所有，未能體現村集體作為宅基地所有權人所應享有的土地增值效益，村集體未得到利益分配。

（六） 村民自治民主管理實行難

村民自治民主管理是解決農村各種難題的“金鑰匙”，亦是法律法規賦予農村集體經濟組織及其成員的權利和義務。農村宅基地制度改革中的很多問題都要通過村民自治和民主管理來解決。但是，由于村級“兩委”班子有強有弱，村組干部素質參差不齊，群眾對干部的信任程度有高有低，宅基地制度改革在實行村民自治民主管理時，如何解決“兩委”班子建設問題，村組干部素質問題，群眾對干部的信任程度問題，以及村民自治民主管理制度如何與相關法律法規銜接問題，皆是本次宅基地制度改革需予以正視解決的重難點問題，還需對其深入研究，以求破解之道。

二、宜城市試點的因應之策

在實施鄉村振興發展戰略，全面建設社會主義新農村之際，客觀正視我國農村宅基地制度歷史遺留的問題，有助于從根本上解決農村發展動力不足問題。宜城市農村宅基地制度主要呈現出問題類型多、成因復雜、時段節點不一等樣態，在妥善解決這些問題時，既要保護農民的切身利益，又需遵守國家法律法規，還要確保農村社會穩定。宜城市為妥善解決農村宅基地歷史遺留問題，保障農村宅基地制度改革試點工作順利推進，將中央頂層設計與試點實踐探索相結合，立足實際創造性地落實全國農村宅基地制度試點改革要求，針對試點改革前存在的既有瓶頸建構制度辦法，逐一予以制度性解破，以下分述之。

（一） 鼓勵宅基地自愿有償退出

宜城市針對農村宅基地閑置現象突出問題，鼓勵本集體經濟組織成員自愿有償退出超占面積宅基地，且對形成“一戶多宅”情形予以區別處理：（1）對屬于因買賣、繼承房屋形成“一戶多宅”的，對是否屬于本集體經濟組織成員予以區分處理：①參見《宜城市農村宅基地歷史遺留問題處理辦法（試行）》第12條、第14條。對屬于本集體經濟組織成員的情形，原則上按自愿有償退出處理。若買受人、繼承人不愿退出一宅以外的宅基地的，按有償使用處理。對買受人和繼承人也予以差異化對待，買受人只調查不發證，繼承人可予以確權發證。②對不屬于本集體經濟組織成員的情形，若其繼承房屋形成一戶多宅是合法繼承，則按有償使用處理，進行確權登記發證；若繼承原非本集體經濟組織成員房屋的，按自愿有償退出處理，如繼承人要求繼續使用的，按有償使用處理，只調查不發證。（2）對因規劃調整、項目實施等原因又另占地建房的，農戶已經擁有一處宅基地的，由村委會無償收回老宅基地。（3）對因集體經營性建設用地獲得批準，形成“一戶多宅”的，按照實際用途予以區別處理：①實際用途為集體經營性建設用地的，不作宅基地對待；②實際用途為集體經營性和住宅混合用地的，可以根據主要用途選擇其中的一種，如果選擇集體集體經營性建設用地用途的，不作宅基地對待，如果選擇住宅用地用途的，應按自愿有償退出處理，不愿退出的，按有償使用處理，且只調查不發證；③實際用途為單一住宅的，按自愿有償退出處理，未自愿有償退出的，按有償使用處理，只調查不發證。①

（二） 宜城市針對超占面積的處理

由于《湖北省土地管理辦法》系1987年9月3日實施，是故，宜城根據該辦法實施的前后針對宅基地超面積情況予以區分處理：（1）針對1982年2月13日至1987年9月3日使用宅基地的情形。①對屬于城市規劃區外，實際使用面積小于或等于250 m2，四至清楚且無土地權屬糾紛爭議，可以按現有實際使用面積進行確權登記發證。實際使用面積大于250 m2的部分，按自愿有償退出或按有償使用處理。②城市規劃區內，老城區以外實際使用面積小于或等于140 m2，老城區以內現實際使用面積小于或等于110 m2，四至清楚、無土地權屬糾紛爭議，可以按現有實際使用面積進行確權登記發證。老城區以外實際使用面積大于140 m2、老城區以內實際使用面積大于110 m2的部分，按自愿有償退出或按有償使用處理。（2）針對1987年9月3日至2015年12月31日的宅基地，城市規劃區外實際使用面積在200 m2以內的，按實際使用面積進行確權發證，大于200 m2的部分按自愿有償退出或按有償使用處理。（3）農戶符合規定分戶建房條件而未分戶以及現有宅基地超過單戶面積標準的，按照以下辦法來分別處理。①參見《宜城市農村宅基地歷史遺留問題處理辦法（試行）》第5條、第7條。未超過分戶合計面積標準的，根據農戶的申請，可分兩戶進行確權登記，也可按一宗地確權登記發證，并在記事欄中據實填寫原因。②參見《宜城市農村宅基地自愿有償退出辦法（試行）》第6條、第10條。超過分戶合計面積標準的，按兩戶合計面積標準，根據農戶的申請，可分兩戶進行確權登記發證，也可按一宗地確權登記發證；超出兩戶合計面積標準的部分，按自愿有償退出或按有償使用處理。（4）對屬于經批準的集體經營性建設用地，如果實際用途是經營性用地的，按集體建設用地進行確權登記發證；如果實際用途是宅基地且屬“一戶一宅”的，按照規定辦理變更手續后，可按宅基地上限面積標準進行確權登記發證；超出規定上限面積標準的，按自愿有償退出或按有償使用處理。①

（三） 宅基地有償退出規范化

宜城市針對宅基地退出不暢問題，制定《宅基地有償使用辦法》指導宅基地公平規范退出，以實現農村宅基地節約集約利用、自愿有償退出的目標。

制定了規章辦法指導農村宅基地自愿有序退出，并在遵循科學利用、量力而行、統籌推進原則下，擬定年度宅基地自愿有償退出補償和獎勵費用支付計劃，以落實規章辦法和促進閑置宅基地、超占宅基地和一戶多宅的農民，自愿申請退出宅基地。宅基地自愿有償提出的補償和獎勵資金主要來源于宅基地有償使用費收入、土地整理后土地級差收益和社會捐贈等。對于不同的退出情形亦有不同的補償獎勵標準，例如：法定面積部分按當地征地補償費的標準補償，超占面積部分按當地補償費的70%補償，并且在退出協議約定的時間內向村委會移交土地的，另按法定面積補償費的20%給予獎勵。雖然是按照當地正比補償標準來支付退出費用，但對于宅基地上的房屋等構筑樹木等附屬物并不另行補償，并且若超過協議約定的時間退出人不清除該構筑物和附著物，村委會代其清除后，清除費用需從補償獎勵中扣除。農民雖然退出宅基地，但并無因此喪失集體經濟組織成員身份，依然享有土地承包經營權、林權、自留山、自留地等集體成員權利，且對進城落戶的農民給予落戶優先、保障性住房、就業扶持、子女入學和創業小額貸款等鼓勵扶持舉措。②通過發放補償獎勵資金和建立配套措施，鼓勵農民自愿退出多余的宅基地，解決農村宅基地分布不均、土地利用不充分問題和違反土地利用規劃建造房屋等問題，充分節約集約利用農村土地資源，發揮宅基地的居住保障功能。

（四） 宅基地有償使用費科學化

關于有償使用費的收取方式，宜城市采取按年度收取或一次性收取兩種方式。但兩種方式的針對對象有所不同。即對于本村成員原則上按照年度收取，對于非本村成員可選擇按年度收取、一收取若干年或一次性全部收取。且對一次性收取的年限規定了最高年限不得超過70年的限制。對于有償使用的宅基地，由村委會與宅基地使用人簽訂《宅基地有償使用協議書》，確定權利義務內容，并遵循公開公示原則，在村集體內張榜公布，避免同地不同價，同人不同標準，在村集體內做到民主公開。建立銀行專戶保管收取的宅基地有償使用費，實行村賬鎮管，村委會每半年向村民公布一次收支明細。

由于農民一直以來粗放使用土地，因歷史原因超面積占有宅基地也并未支付有償使用費，在農村開展宅基地有償使用政策遇到較大改革阻力，宜城市鼓勵國家行政事業干部職工，村組干部、黨員、在外知名人士帶頭交納。此外，對于仍不積極簽訂宅基地有償使用協議或簽訂協議不按時交納使用費的，宜城采取以下措施予以解決：（1）從應分配給村民的宅基地增值收益中扣除有償使用費即滯納金；（2）不予納入村委會干部和理事會成員的候選人，不得評為文明戶，宅基地不得流轉、轉讓和抵押貸款；（3）由村委會依照《宅基地有償使用協議書》約定向法院提起訴訟；（4）對屬于黨員的給予黨紀處分或政紀處分，對屬于國家行政事業單位的干部職工轉所在單位代扣代繳。①參見《宜城市農村宅基地有償使用辦法（試行）》第5條。

自宅基地有償使用費實施以來，第一批八個試點村有償使用費收取已完成了80%，總計127萬元。有償使用費依據村規民約進行收支管理，主要用于宅基地回購、基礎設施和公益事業建設、村民保險、壯大集體經濟、分配給本村成員和對生活確有困難的五保戶、低保戶、殘疾人、烈士家屬的救助。宜城市將宅基地有償使用費年基準價格分為五個等級：宜城市主城區為一級，21元/ m2；副城區和工業園區、建制鎮政府所在地為二級，11元/ m2；傳統集鎮為三級，6元/ m2；中心村為四級，3元/ m2；普通村莊為五級，1元/ m2。②參見《宜城市農村宅基地有償使用辦法（試行）》第11條。此外，配套制定了基準價格系數的調節方案、宅基地超占面積分段處理規則和有償使用費計算方式等，在考量土地區位價值和社會經濟發展水平的基礎上科學公正的制定收取辦法，以加強土地資源和土地資產管理，保護、開發土地資源，節約集約和合理利用農村土地。

（五） 宅基地流轉法律規制化

宜城市針對農村宅基地使用權流轉出臺了實施辦法，指導農村宅基地規范有序流轉，發揮土地財產價值效應。宅基地按照自愿有償原則，可采取轉讓、出租、抵押、入股、贈予、繼承等方式進行流轉。對屬于城市規劃區范圍內的宅基地流轉，受讓人、承租人等放寬到全市農業戶口居民范圍內。對屬于城市規劃區范圍外的宅基地流轉，受讓人限定在宅基地所在鎮（區）農業戶口居民范圍內。同時，農民流轉其宅基地外還需提供證明，宅基地流轉后有其他穩定居住場所，避免出現流離失所問題。宅基地流轉的審批程序采取村級審查-鎮級審批模式，并對依法流轉的宅基地使用權和依附上面的房屋所有權辦理不動產轉移登記，實行兩證合一。③參見《宜城市農村宅基地使用權流轉管理辦法（試行）》第4條、第5條。宅基地上的房屋因所有權主體為房屋所有者，是故，因流轉所產生的收益歸原產權人所有，而宅基地的流轉收益需在村集體和原產權人之間進行合理分配，發揮宅基地所有權人的產權權益。

（六） 村民自治民主化

為充分發揮農村集體經濟組織自治屬性，落地實現農村土地集體所有權，宜城市針對宅基地制度改革村民自治民主管理制定了管理辦法，對于村利用規劃、宅基地取得分配、有償使用以及自愿有償退出等事項由村民會議作出決定，避免由村級“兩委”作出令村民認為不公的決定，約束村干部的權利，避免權力濫用，使農村自治組織真正實現自治屬性。同時，成立村宅基地事務理事會，對涉及宅基地的事項，提交村民會議討論決定。村民會議的召集程序遵守《村民委員會組織法》，由本村18周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定經到會人員過半數通過。村民會議作出的決定要向村民公布公開，接受監督，并對表決結果和決議整理立卷存檔。①參見《宜城市農村宅基地制度改革村民自治辦法（試行）》第4條、第8條。

三、完善農村宅基地制度的幾點思考

改革完善農村宅基地制度，不僅關系到農民權益的保障和維護，而且關系到農村經濟社會的穩定發展。宜城市針對改革困境建構了一系列的解決辦法，但從制度根本上未完全予以解決，筆者擬對若干方面提出理論性支撐和制度性創新思考。

（一） 調整農村宅基地面積標準

湖北省農村宅基地現行面積標準總體上較為合理，但隨著農村經濟社會的發展，特別是新型城鎮化、農業現代化建設步伐加快，現行宅基地面積標準、劃分方法和檔次已不能完全適應農民生活生產需要。湖北省各地農村宅基地超占現象比較普遍，超200 m2的占47.56%，平均超17.85 m2，超占面積小；二是宅基地內的總建筑占地平均為150.48 m2（其中，主建筑占地平均為112.62 m2），總建筑占地均在我省現行面積標準上限200 m2內；三是總建筑平均為227.08 m2，主體建筑平均為177.42 m2，總建筑平均容積率為1.12，達到了《湖北省村莊規劃編制導則》中1-1.2的規定。

1. 檔次少、差距大，群眾認可、接受程度低，不易執行

宅基地只有140 m2、200 m2兩個檔次，在同一個村就會有60 m2的差距，過去宅基地只是居住保障功能，隨著宅基地權能的擴大，今后還會具有財產性，農民更加要求公平。差距過大，農民難以接受，更不易執行。

2. 按地類確定宅基地面積標準可能造成利益不平等

農民的宅基地利用前不管是什么地類，利用后均屬宅基地。因此，在同一個集體經濟組織內部按地類分配，就會造成面積上的差別。

3. 面積標準不合理。與中部六省相比，下限（140 m2）基本一致、缺少中間檔次（具體見下表2）。

表 2 湖北省農村宅基地面積標準與中部六省面積比較表

中部6省下限平均136.17 m2，其中小于140 m24個，占66.7%，大于140 m2（含）2個，占33.3%。上限平均236 m2，大于200 m2有4個省，占66.7%。只有湖北缺少140 m2—200 m2中間的檔次。

處理宅基地超面積標準需堅持以下三點原則：其一，堅守三條底線。堅持“土地公有制性質不改變，耕地紅線不突破，農民利益不受損”的三條底線，是確定農村宅基地面積標準的基本原則。其二，以人均耕地面積為主要參考因子。耕地是影響農民生產生活的重要因素，既關系耕地紅線，又關系農民切身利益，是確定農村宅基地面積標準的主要依據。其三，以多種形式保障戶有所居。保障農民戶有所居是《憲法》和法律賦予農民的基本權利，隨著經濟社會的發展，農民戶有所居既可以實行“一戶一宅”，也可“一戶一基”。其四，基本滿足農民生活生產需要。由于宅基地具有保障性、福利性的特殊性質，“戶有所居”就是為了保障農民的基本生活生產需要，必須有一定的法定面積。其五，有利操作、便于推廣。宅基地面積標準的大小，一定要切合實際、符合民意、有利操作。同時，還要考慮在全省可推廣、復制。

綜上所述，為了解決我國現行農村宅基地面積標準與當前農村經濟社會發展不相適應的問題，最大限度地保護農民利益，保障農民的生產生活需要。同時，為適應新型城鎮化、農業現代化發展要求，通過規劃管控、新農村建設、道路等農村基礎設施建設，引導有條件的農民自愿向農民公寓、農民住宅小區、農村新型社區、農民集聚區集中居住；整治部分規模較大，特色鮮明的中心村和自然灣；歸并部分規模較小的自然灣和居民點，逐步改善農民的生產生活環境，提高生活質量。

（二） 推進“一張圖”管理宅基地

以土地利用總體規劃為綱領，實行“多規合一”。在對土地利用總體規劃進行評估調整的基礎上，按照近、中、遠期規劃相結合的思路，編制新型城鎮化發展規劃、農業產業發展規劃等相關規劃，實行“一張圖”管理宅基地。同時，下放農村宅基地用地審批權限，使用存量建設用地的，報鎮（區）人民政府審批；使用新增建設用地的，按批次處理的方式編制年度用地方案，報市人民政府審批。宅基地的分配使用，嚴格按照土地利用總體規劃、村莊建設規劃管控，從嚴落實“無規劃不審批、無設計不建房”，進而從根本上遏制農村違法占地建房現象。

（三） 加大農村聚集點建設步伐

農村聚集點是不同形式保障農民戶有所居的重要方式，是節約集約土地、保護耕地、改善居住環境的有效措施。按照國家新型城鎮綜合改革試點要求，宜城市已在全市規劃50個左右新型農村社區，100個左右新農村聚集點。目前，全市已啟動8個農村聚集點建設，據初步測算，建成后可容納6181戶39882人，節約土地5462畝。筆者認為應把新型城鎮化試點和農村宅基地制度改革有機結合，打好政策“組合拳”，落實相關優惠政策，大力推進農村聚集點建設，放大聚集點輻射效應，吸引農民入住，拉動其他村組聚集點的建設，有力推動宅基地自愿有償退出、不同形式保障戶有所居等工作，力爭讓農村面貌有顯著改善。

（四） 統籌推進土地制度三項改革試點

以宅基地制度改革為重點，統籌協調推進農村土地制度改革三項試點，進一步推進宅基地制度改革試點工作，需要重點做好宅基地退出后的統籌利用，退出的宅基地可通過轉為集體經營性建設用地就地入市或復墾后調整入市。在統籌協調推進三項改革中，建立土地增值收益的合理分配比例，建立完善服務監督機制，建立健全村務公開和民主管理制度，完善農村土地管理制度，建立健全防控機制。

四、結語

農村宅基地制度改革試點各項工作正在有序、穩步向前推進，試點過程中凸顯的宅基地問題不僅與現行制度之間發生不可調和的沖突，也同經濟社會現實發展發生本質性矛盾。通過對十八大以來有關農村宅基地制度改革政策的分析，以宜城市農村宅基地改革實踐為范本，以小見大，映射出我國農村宅基地制度在宅基地閑置、宅基地面積超占、宅基地退出、宅基地流轉、村民自治民主管理等方面存在較大問題，吸收宜城市先進制度經驗，提煉出有益制度辦法推廣至全國，形成可復制、能推廣、利修法的試點模式。進而實現農村面貌顯著改善，農民收入顯著增加，農業現代化程度顯著提高，節約集約用地水平顯著提升，宅基地管理明顯加強，為實現城鄉一體化和鄉村振興發展戰略目標作出制度貢獻。