我國城鎮職工基本養老保險制度現狀、問題與完善策略

陳政碩 李愛芹

江蘇師范大學哲學與公共管理學院

新中國成立以來，城鎮職工基本養老保險制度作為我國養老保險體系的重要組成部分，經歷了養老模式的轉變、籌資方式的創新和制度本身的不斷整合，在中國政治、經濟發展過程中發揮了重要的制度保障作用。但是，隨著我國人口預期壽命的不斷提高，老齡退休職工數量不斷激增，同時，由于20世紀80年代初我國所采取的計劃生育政策的影響，新參保人員數量增速放緩，老年職工撫養比不斷攀升，從而導致我國城鎮職工基本養老保險制度的負擔不斷加大，影響制度運行的可持續性。因此，面對人口老齡化的持續發展，減輕城鎮職工基本養老保險制度的負擔，確保制度的平穩、健康發展的改革刻不容緩。當前，針對城鎮職工基本養老保險制度的研究主要集中于提高養老保險金的可持續性(范維強等，2019；董克用，2019；邊恕等，2017)、企事業單位養老制度的并軌(鄒軼，2019；張彥等，2016)和“統賬結合”模式的困境破解(楊俊，2017；陳敬，2016)等方面，針對城鎮職工基本養老保險制度的整體性研究較少。基于此，本文通過回溯城鎮職工養老保險制度的改革歷程，對制度改革進行評價，在此基礎上探討當前城鎮職工基本養老保險制度中存在的問題，并有針對性地提出相關完善策略。同時，在解決城鎮職工養老保險的空賬運轉問題方面，試圖創新性地提出建立名義賬戶制和劃轉國有資本充實養老基金的“內”“外”兼顧的完善策略，以更加合理、有效地化解空賬危機，提高城鎮職工養老保險制度的持續性，更好地應對老齡化危機。

一、城鎮職工基本養老保險制度的改革歷程

我國城鎮職工基本養老保險制度的改革歷程可以分為以下三個階段。

第一個階段為1951～1978年的國家養老時期。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布施行，標志著我國城鎮職工養老保險制度的建立。初創時期的城鎮職工養老保險制度的覆蓋面較窄，并未包含其他企業和季節性企業。這一時期我國實行計劃經濟制度，國家承擔起了新中國成立初期的國民養老重任。

第二個階段為1978～2010年的社會統籌制度建立、發展階段。1978年頒布的《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法的決議》(以下簡稱《決議》)，明確規定企業職工的養老金由企業支付；機關事業單位職工的養老金由工人居住地方的縣級民政部門支付。《決議》的頒布有效解決了“文化大革命”期間養老政策被破壞所產生的養老制度秩序混亂問題，為后來的制度發展奠定了基礎。1984年廣東省人民政府發布《廣東省全民所有制單位退休基金統籌試行辦法》，在全國率先進行了養老保險社會統籌的試點工作。隨后，江蘇省泰州市、四川省自貢市、廣東省江門市也相繼進行了城鎮職工養老保險的社會統籌試點。為了進一步完善省級統籌，2009年國務院頒布《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，并于2010年1月1日起實施。《辦法》在一定程度上解決了養老保險的跨省轉移接續問題，對于提升養老保險的統籌層次具有重要意義。

第三個階段是2011年至今的制度整合并軌階段。2015年，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，指出機關事業單位與企業的從業人員統一實行統賬結合制度，統一由單位和個人雙方共同繳費。隨后，國務院在2015年頒布《關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》，建立了職業年金制度；2017年人力資源社會保障部、財政部聯合下發《企業年金辦法》，建立了企業年金制度，從制度和機制上化解了“雙軌并行”所產生的矛盾，在制度上破除了雙軌制。

二、城鎮職工基本養老保險制度的發展成就

(一)建立了社會養老保險制度

新中國成立之初，國家整體經濟水平較低，當務之急是保障人們的基本生活需求。為此國家向當時社會主義制度較為發達的蘇聯學習，建立起了以國家財政為保障的國家養老制度。制度采取“少數人、零繳費”原則，雖然解決了部分職工的養老問題，保證了國家經濟和政治的穩定，但隨著經濟的發展，國家養老制度的諸多弊端不斷顯現，如制度可持續性較低、國家財政壓力逐步增大等，從長遠來看必須要轉變制度模式(王國洪等，2019)。我國對社會化養老制度的探索始于改革開放時期，此時國家的工作重點轉移到經濟建設上，逐步釋放了城鎮企業的發展活力，城鎮企業成為獨立法人單位、自負盈虧，導致不同企業間職工養老水平出現差異。為保障養老保險的公平性，維護企業間的良性競爭，1978年5月國務院頒布了《關于工人退休、退職的暫行辦法》，指出城鎮企業職工的退休費用應由其在職企業從企業盈利中支付。隨后，逐步在全國建立起了統賬結合的社會養老保險制度，養老責任由企業、國家和個人三方共同承擔。社會養老保險制度與社會主義市場經濟體制相適應，提升了養老公平性，激發了經濟發展潛能，減輕了國家的養老負擔，是國家長治久安的重要制度保障。

(二)制度規模逐步擴大

制度建立之初，城鎮職工養老保險制度僅覆蓋了國有企業職工，隨著制度擴面改革的發展，國家逐步將私營企業職工、自由職業者、農民工等群體也納入了職工養老保險的范疇，我國養老保險覆蓋率不斷提升。1989年，城鎮職工養老保險參保人數為5710.3萬人；到2018年，城鎮職工養老保險參保人數為41901.6萬人，比1989年增長了633%，制度覆蓋面顯著擴大。另一方面，城鎮養老金收支金額規模不斷擴大。1989年，我國城鎮職工基本養老保險基金收入與支出規模分別為146億元和118億元；到2018年，基金收入達到51167.6億元、支出達到44644.9億元，分別比1989年增長了51021.6億元、44526.9億元，分別為1989年的350倍、378倍。同時，養老金占全國GDP總比重從1989年的0.69%增長到2018年的4.96%(王國洪等，2019)，養老金收支金額規模有了顯著提升。

(三)制度公平性不斷提升

城鎮職工養老保險制度作為我國社會保障制度的一個分支，其建立的目的就是為了對社會資源進行公平化、合理化的配置，實現社會主義的公平正義。我國城鎮職工養老保險制度公平性的提升主要體現在兩個方面：一是個人參保機會均等化(張發年，2016)；二是不同所有制企業和單位養老待遇均衡化。就個人參保機會均等化而言，在制度建立之初，城鎮職工養老保險制度僅覆蓋了國營企業、公私合營企業、合作經營工廠以及國有企業及其附屬單位的職工，非全民所有制單位、私營企業及季節性企業只能依照國有企業職工養老保險標準簽訂養老合同。到20世紀80年代末，城鎮職工養老保險制度的覆蓋面逐步擴大，將企業合同制職工也納入了制度范疇。隨后，1997年國家將覆蓋群體從全民所有制企業職工擴大到其他所有城鎮企業職工，同時，城鎮個體勞動者也開始逐步參加職工養老保險，個人參保機會均等化水平逐步提升。就不同所有制企業和單位養老待遇均衡化而言，在制度建立之初，城鎮職工養老保險制度中全民所有制企業和非全民所有制企業的職工退休待遇差異顯著，全民所有制企業職工的退休制度優越性明顯。為了解決不同所有制企業之間職工退休養老待遇差異問題，國家建立了養老金統籌制度以及多支柱、多層次的社會養老制度，在一定程度上提升了制度公平性。另一方面，自建制以來，城鎮企業和機關事業單位之間就存在著制度失衡的現象。為了緩和不平衡局面，增強制度公平性，從2015年開始國家先后頒布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》和《企業年金辦法》，從制度上破除了城鎮職工養老保險制度“雙軌制”，養老待遇均衡化水平顯著提升。

三、現階段城鎮職工基本養老保險制度存在的問題

(一)個人賬戶“空賬”運轉問題

“統賬結合”制度經過多年的發展，制度建設不斷完善，覆蓋范圍不斷擴大，統籌層次不斷提高，對國家經濟、社會發展的促進作用不斷增強。但是，由于老齡化問題的不斷加劇以及自由職業者和外出務工人員數量的持續增加，該制度模式在實際運行中還存在著嚴重的“空賬”運轉問題。個人賬戶的“空賬”運轉會導致我國城鎮職工養老金可持續性下降，不斷增大國家養老負擔，影響經濟的健康發展。

如表1、圖1所示，2013～2017年我國城鎮職工養老保險基金收支持續增長，但支出增長率持續高于收入增長率。照此趨勢發展，未來我國城鎮職工養老保險基金收益存在不能沖減當年所需支出的可能性，養老保險基金呈現負增長態勢，從而導致基金的可持續性降低，威脅國家和社會穩定。根據《中國養老金精算報告2019—2050》的數據，累計結余在2017年達到峰值6.99萬億元，然后呈下降趨勢，到2035年累計結余歸零(鄭秉文，2019)，當期結余將于2038年出現赤字并在接下來的一段時間持續增長，到2050年為-16.73億元。

表1 城鎮企業職工基本養老保險收支狀況 單位：億元

資料來源：國家統計局官網。

圖1 城鎮企業職工基本養老保險收支狀況 資料來源：國家統計局官網。

(二)較低的退休標準和不斷提升的人口預期壽命之間的不匹配問題

伴隨著醫療健康水平的不斷提高以及人民物質生活的極大豐富，我國人口預期壽命不斷增長。根據相關部門的數據，我國的人口預期壽命從1981年的67.77歲增長到2015年的76.34歲，全國平均預期壽命在20多年間增長了8.57歲，增長率達到12.65%(姚海洋等，2018)。但是，我國的退休標準卻相對較低，分別為男性60歲、女性55歲，這與世界上主流國家的退休標準都存在一定差距。例如，社會保障制度起步較早的德國的退休標準為65歲；經濟發達的美國采取的退休標準為66歲；養老金制度改革的先行者智利所采取的退休標準為65歲(李曉榮，2016；朱素賓，2018)。人口預期壽命的不斷提升和較低的退休標準之間的不匹配問題會導致我國退休職工的數量不斷增多，且增速持續提升，國家養老負擔不斷加劇，從而影響國家經濟的平穩發展。

如表2所示，從2014年開始我國城鎮職工基本養老保險的覆蓋率不斷擴大，覆蓋人數不斷增加，已退休的城鎮職工所占比例逐年增加。已退休職工占總參保人數的比例從2014年的25.18%逐漸增加到2018年的28.16%，5年間退休職工增加總人數為3204.3萬人。通過對在職職工和退休職工的年增長率進行計算和分析，發現相對退休職工而言，在職職工的年增長率持續較低(見圖2)。學者的研究結果表明，我國的人口紅利優勢已經在2015年前后消失，并且即將在2035年前后進入人口負債期，屆時勞動適齡人口將急速下降(胡鞍鋼，2007),雖然我國于2016年開始實施全面兩孩政策，但在未來的15～20年內并沒有明顯緩解勞動力壓力的作用(李曉榮，2016)。持續加大的勞動力壓力也會帶來一些其他的負面影響，如加劇養老金代際不平衡的局面、持續加大養老金的轉賬成本和“隱性債務”等，這些都威脅著我國城鎮職工基本養老保險制度的健康、穩定、持續運行。

表2 2014～2018年城鎮職工養老保險參保詳情

資料來源：國家統計局官網。

圖2 參加城鎮職工基本養老保險人員年增長率 資料來源：作者根據國家統計局公布的數據整理分析而得。

(三)城鎮職工基本養老保險區域差異問題

城鎮職工基本養老保險區域差異問題主要表現在兩個方面：一是養老金區域間收支差異；二是養老金區域繳費標準差異。就養老金區域間收支差異而言，如表3所示，我國各省份之間養老金結余差異明顯，一些經濟基礎較好的省份，如廣東、北京、江蘇、浙江、上海等養老金結余較多，結余可用于支付的時間也較長。其中，養老金結余最多的省份是廣東，結余11128.8億元，可支付月份為54.4個月。相比之下，黑龍江、青海、西藏、海南等省份的養老金結余較少，可支付月份也較短。其中，黑龍江是全國唯一出現養老金缺額的省份，缺額為557.2億元，欠發月份為3.7個月。同時，根據表3中數據可知，如廣東、北京等養老金盈余較多的省份撫養比卻相對較低，然而，一些結余較少的省份如遼寧、黑龍江、湖北等人口撫養比反而更高、養老壓力更重。由此就會產生馬太效應，強者愈強，弱者愈弱。就養老金區域繳費標準差異而言，我國實行的繳費標準共有以下四個標準(見表4)，分別為：河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、西藏、陜西、青海采取20%的企業繳納標準；北京、天津、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏采取19%的繳納標準；山東、福建采取18%的繳費標準；廣東、浙江采取14%的繳費標準。

表3 2018年全國養老基金收支情況

續表

數據來源:作者根據國家統計局官網數據制作。

表4 2017年全國城鎮職工基本養老保險企業繳費率

資料來源：作者根據鄧大松等(2018)的研究分析制作。

(四)養老保險基金增值壓力大

面對不斷增長的養老金數額，如何確保養老保險基金的保值增值越發重要。隨著城鎮職工基本養老保險擴面階段的逐漸結束，基本養老保險逐步覆蓋到全體城鎮職工，新增繳費人數逐年減少。同時，受到中美貿易摩擦和我國經濟下行壓力以及國家經濟結構轉型等諸多因素的影響，部分企業及其職工個人的繳費增量降低，基金規模效應相對減弱，基金增值保值壓力逐漸加大。在此背景下，良好的基金投資收益成為解決其增值壓力的重要方式之一。然而，根據養老保險基金投資年報數據，2017年我國養老保險基金投資收益率僅為5.23%(班娟娟，2019)，基金投資收益并不樂觀。盡管國家近年來不斷轉變養老保險基金的投資運營方式，提升基金收益性，但是其轉變的力度與速度尚不能達到理想的效果。2019年人社部基金監督局局長唐霽松表示：“現階段，我國養老基金委托投資規模只占到了基金積累額的15%，大量的養老保險基金存在銀行或是購買國債”(人社部，2019)。國債與銀行儲蓄這兩種投資方式所帶來的投資收益率、回報率相對較低,在面對高通貨膨脹率時收益更是差強人意。長遠來看，由于投資渠道方式單一且過于保守，收益率較低，降低了養老保險制度的可持續性。另外，我國養老基金管理的規范性較低，地區分割嚴重，區域間養老金狀況差異較大，難以集中資金用于統一投資，從而降低了養老基金投資的規模效益。同時，由于基金管理的“各地為政”，缺乏國家相關監管部門的監督管理，導致基金投資管理制度不規范，貪污、腐敗現象也時有發生，更加大了養老保險基金的增值保值壓力。

四、城鎮職工基本養老保險制度的完善策略

(一)解決養老金空賬缺口問題

第一，改革養老保險的“統賬結合”制度。首先，針對如何解決個人賬戶空賬問題，國內學者有著不同的觀點。鄭秉文(2013)認為我國所采取的個人賬戶是失敗的，個人賬戶所采取的資金積累制與我國經濟高速發展的現狀相矛盾，改變這種現狀的改革思路是實行名義賬戶制度。劉天放(2019)認為在改變我國個人賬戶空賬現狀時，做實個人賬戶是更可行的改革路徑。根據我國的實際情況，本文認為采取名義賬戶制度是較為合理的改革路徑。此種個人賬戶相比之前的“累進制”賬戶，更像是一個名義上的賬戶，實際功能只是為了記錄資金在賬戶中的流動，體現的只是一種記賬功能(鄭秉文，2013)。當前，我國老齡化問題不斷加劇，城鎮職工基本養老保險參保人結構變化較快，名義賬戶制度在面對不斷變化的外部環境時，更能顯現它自身較強的適應性。另外，影響我國宏觀經濟波動的因素主要是通貨膨脹率變化，如果采用名義賬戶制度，賬戶中并不存在實際存款，則受通貨膨脹率的影響較小。其次，由于歷史原因，我國個人賬戶空賬缺口巨大，如果選擇做實個人賬戶，將帶來巨大的轉制成本，這無疑會加大我國的財政負擔，不利于我國經濟社會的持續發展。名義賬戶制可以將轉型成本分散到一個較長的時間周期中，較好地分散轉制成本，解決因做實個人賬戶制度而引起的短期成本積聚問題，從而弱化轉制所產生的社會風險和政治風險(任浩，2016)。最后，因為此種賬戶只是名義上的，賬戶中并不存在真正的資金，所以也就極大地提高了養老金賬戶資金轉移效率，在一定程度上緩解了農民工和自由職業者所面臨的養老金轉移接續困難局面，有利于提升城鎮職工基本養老保險制度的運行效率。

第二，逐步完善劃轉國有資本充實養老基金政策。2017年11月，國務院印發了《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，標志著我國國有資本劃轉社保基金進入了新的階段。到2019年9月，我國已經完成3批67家中央企業和金融機構的資產劃轉，注資總金額約8601億元(婁飛鵬，2019)。通過國有資本的劃轉注入養老保險基金，可以有效緩解由于老齡化趨勢加劇所導致的養老金支付壓力，縮小養老金空賬缺口，減少養老金“隱性債務”，實現養老金的代際公平，增進民生福祉。但是，根據學者測算，如果僅僅按照現行政策規定的10%的國有資產劃轉比例，而不進行全面的政策優化，我國城鎮職工基本養老保險基金也僅能維持到2043年(董克用等，2020)。因此，政府必須進一步完善劃轉國有資本充實養老基金的相關政策，在10%的國有資產劃轉政策落實后，應當加快研究提高國有資本的注資比例，由此放大國有資本注入養老保險基金的效果(董克用等，2020)。同時，盡快過渡以分紅作為主要收益時期，加快研究承接機構自主經營劃轉資本的經營方式(董克用等，2020；孫永勇，2019)，確保城鎮職工基本養老保險基金的長期收支平衡。

(二)提高退休標準，采取漸進式的延遲退休政策

為了解決老齡化所帶來的人口預期壽命與退休標準之間不匹配的問題，國家應適時采取延遲退休政策。針對漸進式的延遲退休政策，如表5中所示，經濟合作與發展組織(OECD)主要成員國在面對人口預期壽命增長所帶來的養老問題時，均采取了延遲退休政策。澳大利亞的現行退休標準為65歲，人口預期壽命為男性81.2歲、女性85.2歲，未來退休標準為67歲；德國法定退休標準為65.5歲，人口預期壽命為男性78.7歲、女性83.6歲，未來退休標準為67歲；韓國的法定退休標準為61歲，人口預期壽命為男性79.6歲、女性85.7歲，未來退休標準為65歲。中國的法定退休標準為男性60歲、女性55歲，人口預期壽命為男性74.5歲、女性79歲，無明確的延遲退休政策。中國的現行退休標準較低，無法與預期壽命相匹配，因此，根據各國發展實踐，延遲退休政策是緩解老齡化所帶來的人口預期壽命與退休標準之間不匹配問題的可行方式之一。另外，大多數OECD成員國都采用了男女統一退休標準，但是，中國所采取的退休政策卻是女性早于男性5年退休，這不僅會增加國家養老負擔，同時也是對女性勞動力資源的浪費(馬昂，2015)。根據表5中的數據，許多國家的女性壽命都長于男性，女性退休年齡和預期壽命之間的差值大于男性，國家要為退休女性支付更長周期的養老金。中國采取男女差異性退休標準，女性的法定退休年齡為55歲，與預期壽命之間的差額達到24年，退休標準相比其他國家較低，這會加劇養老保險負擔，嚴重浪費女性人力資源。因此，中國還應在采取漸進式延遲退休方案的基礎上統一男女退休標準，從而減少對女性人力資源的浪費，減輕國家養老壓力。

表5 中國與OECD主要成員國延遲退休情況

注：老齡化年均增長率=N年老齡化差值總和/N。

資料來源:OECD官方網站(https://stats.oecd.org/)。

(三)縮小養老保險區域間差距

針對養老金區域繳費標準差異問題，國家應當統一全國養老金企業繳費標準。在制定全國統一的企業繳費標準時，不能只是通過低繳費率省份的升費率或高繳費率省份的降費率來形成全國統一標準。因為提高繳費比例會導致省內企業養老負擔加重，經濟效益下降，影響政府稅收收入；降低繳費比例會影響省內甚至全國范圍內的養老金收支平衡，擴大養老金缺口，影響制度穩定性。因此，在繳費標準的制定過程中應當全面考慮各省份人口結構、經濟基礎等因素，制定合理的繳費標準。針對養老金區域收支差異問題，2018年國務院印發《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，規定當前我國各省份調劑金繳納比例為3%，同時，伴隨制度的推行這一標準將逐步提升。在調整繳費比例時要根據各省份的實際情況實行差異性的繳費標準，同時，國家財政也應給予一定的補貼。另外，還要令全國養老金相關管理部門對中央調劑金賬戶進行監管和運營，充分發揮中央調劑金平衡區域間養老金差異、均衡區域間養老負擔的作用，逐步推動統籌層次的提高(唐陸偉，2019；于潔，2017)。

(四)解決養老基金增值保值問題，提高養老基金的可持續性

為了解決養老基金增值保值問題，提高養老基金的可持續性，應當采取的舉措為：一是拓寬養老基金投資渠道；二是推進養老基金法治化進程，規范養老基金監管體系。

首先，就拓寬養老基金投資渠道問題而言，基金管理部門必須轉變投資理念，形成養老基金多元化投資理念，在增加投資收益的同時，又可以降低投資風險。在投資方式上可選擇國債投資、股票投資、實業投資等領域的組合投資(曾超，2010)。國債投資具有低風險、穩收益、變現速度慢的特點，股票投資相比國債投資具有高風險、高收益、快變現的特點。實業投資也是較好的投資選擇之一，如通過PPP模式投資國家基礎設施建設，風險較小而且收益也較為可觀。因此，通過組合多種投資方式，充分發揮多種投資方式的優勢，能夠在一定程度上擴大投資收益，實現基金的增值保值。另外，在投資的組合方式上可以引入智利等國的養老基金投資方案，引入競爭機制，委托國內一些有實力的投資公司建立投資方案，由國家作出最后的選擇，既提高效率也降低投資風險。

其次，相比歐美等社會保障較發達的國家，我國養老保險基金的法治化路程起步較晚、法治程度較低等因素都對養老保險基金的保值增值有著不利的影響。因此，必須提高養老保險基金相關法律制度的供給，針對養老基金相關問題，如投資方式、投資管理公司選擇、信息公開等方面出臺法律法規，進一步健全養老基金法律體系。另外，建立與養老基金投資制度相對應的養老基金監督管理體系，也是保證養老基金健康運行的重中之重(鄭秉文，2017)。除了社會保障基金理事會外，還應建立起一個專門管理基金的養老基金理事會，與社會保障基金理事會之間相互監督、協同管理全國的養老保險基金。例如，2018年建立了統一的國家醫療保障局作為國務院直屬機構，在基金的監管方面發揮了重要的作用。因此，建立獨立的國家養老保障部門，發揮其對地方的協調和監管作用，有利于解決養老基金增值保值問題，提高養老基金的可持續性。