地方發展質量評價與財政對策研究*——基于創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念視角

朱云飛 安 靜 馬源禾

河北省財政科學與政策研究所 河北省財政廳

黨的十九大報告做出我國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段的戰略判斷。中央多次提出，要加快形成推動高質量發展的指標體系、標準體系和統計體系。構建系統、科學的高質量發展衡量體系，對貫徹新發展理念、推進地方經濟社會高質量發展具有重要意義。

一、高質量發展內涵及指標體系

適應高質量發展的時代要求，根據對創新、協調、綠色、開放、共享等新發展理念的理解，分別構建相應的衡量指標。

(一)創新發展指標

創新包括理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等方面，其中科技創新處于核心地位，主要包括投入和產出兩大類，其中投入分為研發投入和人員投入，產出分為專利產出、科技產出和產品產出，共10個指標。

(1)研發投入方面：一是研發經費占生產總值比重，這是通用的反映地區科技投入水平的核心指標。二是有研發機構企業占工業企業的比重，企業創設研發機構是企業持續、穩定開展創新活動的重要保障，該指標可從一個側面反映企業持續開展創新活動的能力。受數據來源限制，指標口徑為規上工業企業。

(2)人員投入方面：一是每萬人研發人員全時當量，反映自主創新人力的投入規模和強度。其中，研發人員全時當量是按工作量折合計算的。二是每萬人普通高校在校生數，主要從科技人員儲備方面反映科技人員的投入潛力。

(3)專利產出方面：一是每萬人專利申請授權數。專利授權數是創新產出的重要形式，可以直觀反映研發活動的產出水平。二是發明專利授權數占專利授權數的比重。由于發明專利技術含量最高，能夠體現研發成果競爭力，故用該指標反映專利質量。

(4)科技產出方面：一是每萬名科技人員技術市場成交額，反映技術轉移和科技成果轉化的總體規模。二是每萬人國際檢索收錄論文發表數，科技論文是創新活動中間產出的重要成果形式，用國際公認的科學統計評價三大檢索工具，即SCI(科學引文索引)、EI(工程索引)、ISTP(科技會議索引)收錄論文反映發表量。

(5)產品產出方面：一是規上工業新產品銷售占主營業務收入比重，新產品銷售收入體現企業創新成果，即將新產品成功推向市場的重要指標，可以反映創新對產品結構調整的效果。受數據來源限制，指標口徑為規上工業。二是高技術產品出口額占貨物出口額比重，通過高技術產品出口情況，可以反映創新對產業國際競爭力的影響程度。

(二)協調發展指標

協調發展要解決產業結構不合理、城鄉發展不協調、區域發展不平衡、經濟和社會發展不平衡等矛盾，分為產業協調、就業協調、城鄉協調、區域協調、文化協調5個方面10個指標。

(1)產業協調方面：根據經濟發展“一產—二產—三產”的演進順序，分別以第二、第三產業增加值占生產總值比重及第三產業占第二、第三產業增加值比重反映產業發展層次。

(2)就業協調方面：與產業演進順序相適應，以非農產業人數與總就業人數比重、第三產業就業人數占非農就業人數比重反映就業演進情況。

(3)城鄉協調方面：以城鄉居民收入水平和消費水平兩個方面反映城鄉差距情況，其中收入水平差距為城鎮與農村居民的人均可支配收入對比；消費水平差距為城鎮與農村居民的人均消費支出對比。

(4)區域協調方面：主要反映各省內部的區域協調，即省內縣域間的發展差距狀況，根據現有資料，選取縣域人均生產總值和人均儲蓄存款余額兩個典型指標，在計算方法上采用變異系數法，即通過各縣域相關指標的標準差與均值之比，綜合反映各省內部發展協調狀況。

(5)文化協調方面：推動物質文明和精神文明協調發展是協調發展的重要組成。限于數據資料，以文化發展狀況反映各地文化方面的協調情況。包括人均擁有公共圖書館藏量、人均擁有博物館文物藏量兩個指標。

(三)綠色發展指標

綠色發展要解決資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化、發展與人口資源環境之間的矛盾，分為資源稟賦、資源利用、環境治理、環境質量、城區環境5個方面10個指標。

(1)資源稟賦方面：這里的資源是指能夠適應綠色發展需要的自然資源，用人均水資源擁有量和森林覆蓋率作為典型反映。

(2)資源利用方面：通過單位生產總值能耗可以綜合反映資源利用程度，2011年后，我國不再公布各省份單位生產總值能耗數據，故用電耗和水耗替代，即單位地區生產總值用電量、單位工業增加值用水量，水耗分母為工業增加值，是因為工業企業是用水大戶，用水量高低與企業產值密切相關。

(3)環境治理方面：環境污染治理投資占GDP比重是反映某地環境治理力度的核心指標。一般工業固體廢物利用率主要從工業方面反映固體廢棄物的綜合利用效果，通過工業固體廢棄物綜合利用量與工業固體廢棄物產生量(含往年儲存量)的比重計算。

(4)環境質量方面：空氣和水是居民最為關注的兩大環境指標。在空氣質量上，以城市空氣質量達標天數比重反映，即計算各省區市城市的空氣優良天數與總天數平均占比。在水質質量上，以省內河流Ⅲ類以上水質監測斷面比重來反映，即計算能作為飲用水源的Ⅰ～Ⅲ類河流水質監測面占全部監測水質斷面的比重。

(5)城區環境方面：涉及城市環境的指標較多，采用與人民群眾最為相關的污水處理率和生活垃圾處理率兩個指標，綜合反映城區環境治理狀況。

(四)開放發展指標

開放發展要解決發展內外聯動問題，分為貨物貿易、服務貿易、外資利用、外企規模、外商資本5個方面10個指標。由于多數指標以美元計量，根據《中國貿易外經統計年鑒》公布的人民幣市場匯率(年平均匯價)換算成人民幣進行計算。

(1)貨物貿易方面：以進出口總額占生產總值比重直接反映某地經濟發展的對外依賴程度，即外貿依存度。由于凈出口是構成地區生產總值的“三駕馬車”之一，故用出口總額占進出口總額比重額外反映這一情況。

(2)服務貿易方面：服務貿易與貨物貿易的比值是反映一國外貿層次的重要指標，目前尚無分省份的服務貿易數據，僅從建筑、旅游等主要服務項目上分析。一是對外承包工程，即我國企業承包境外建設工程項目，為直觀反映服務貿易與貨物貿易對比情況，選用對外承包工程營業額占貨物進出口總值比重指標。二是旅游項目，隨著經濟全球化的深入發展，國際旅游業進入快速發展的黃金時代，以國際旅游總收入占貨物進出口總值比重側面反映這一情況。

(3)外資利用方面：從對外直接投資占生產總值比重和實際利用投資占生產總值比重兩個方面反映資本的“進入”“走出”情況，其中對外直接投資指對外非金融類直接投資流量，實際利用外資指實際利用外商的直接投資額。

(4)外企貢獻方面：通過營業收入和實現利潤兩個方面反映外企經濟貢獻情況。受數據所限，以上指標口徑均為規上工業，即外企工業主營業務收入或利潤總額占規上企業的主營業務收入或利潤總額比重。

(5)外商資本方面：受數據所限，通過工業和建筑業兩類企業的外商資本(包括外商及港澳臺)規模來反映，即規模以上工業外商資本金占全部實收資本的比重、建筑企業外商資本占全部實收資本的比重。

(五)共享發展指標

共享發展要解決社會公平正義問題，分為收入就業、公共教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施5個方面10個指標。這些方面也是與人民群眾關系最為密切的公共服務領域。

(1)收入就業方面：以城鄉居民人均可支配收入反映居民收入狀況，其中2013年前國家統計局未有此項指標，以城鎮人口占比為權重，根據城鎮居民人均可支配收入及農民人均純收入測算得出。在就業方面，以城鎮登記失業率來反映。

(2)公共教育方面：由于近年來各地學齡兒童義務教育入學率基本達到100%，故采用發展性指標，涵蓋人(師資)和物(設備)兩大方面。一是生師比，即在校學生數與專任教師數的比例，反映師資配置水平，中央對城鄉中小學生師比也有明確的標準要求。我們按照各50%權重將小學和初中生師比擬合成義務教育生師比。二是生均計算機，從硬件方面反映教育發展程度，按照各50%權重將小學和初中生均計算機擬合成義務教育生均計算機數量。

(3)醫療衛生方面：衛生技術人員和醫療機構床位是反映醫療資源的兩個代表性指標，用每萬人擁有衛生技術人員數、每萬人擁有醫療機構床位數綜合反映醫療衛生發展情況。

(4)社會保障方面：社會保障包括內容很多，其中影響最大、最為關注的是城鎮職工基本養老保險，而且各地在保障標準上差異較大，因此以離退休人員計算的城鎮養老保險人均支出來反映。此外，城鄉最低生活保障標準直接體現了不同地區對低保水平的標準差別，由于當前城鎮和農村低保標準分別確定，我們以兩者平均數確定城鄉低保標準，綜合反映低保保障情況。

(5)基礎設施方面：這方面的指標較多，按照高質量要求，用兩個發展型指標反映，一是高速公路密度(高速公路里程與區域面積的比重)，二是家庭寬帶普及率。

由此構建地方高質量發展指標體系(見表1)，共包括50個指標。為做到客觀比較，指標選取遵循以下標準：一是可計量，基礎數據均來源于公開統計資料或權威調研報告；二是可對比，即采用剔除體量因素影響的比例類指標；三是可判斷，即相對而言數據是越大越好還是越小越好，否則就缺乏指向意義。

表1 2012年和2017年地方發展質量演進狀況

續表

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二、地方發展質量趨勢狀況

根據上述指標，我們整理了2012～2017年相關年鑒數據。以2012年為基期，主要是為了充分對比黨的十八大(2012年召開)前后發展情況，同時一些指標口徑都在2012年左右調整，(1)2011年，我國納入規模以上工業統計范圍的起點標準從年主營業務收入500萬元提高到2000萬元；2012年環保部對多個指標口徑進行了調整。之后則相對固定。其中，城市空氣質量達標天數比重，因2014年開始采用新標準，故以2014年為期初。

(一)分析方法

參考樊綱等(2011)構造市場化指數的方法，對每個分項指標進行指數化，計算出每個指數得分。然后通過平均賦權，得出各方面最終得分。方法如下：

(1)當指數值高低與本指標程度高低正相關，即該指標為正向指標時，第i個指標得分=(Vi-Vmin)÷(Vmax-Vmin)×2。其中，Vi是某個地區第i個指標的原始數據，Vmax是所有31個省原始數據中數值最大的一個，Vmin是最小的一個。這種方法使所有數值均為0～1之間，為更直觀顯示發展質量狀況，我們將理論上的百分與50個指標相除得2，然后將各指標原始得分與2相乘，得到本指標得分。

(2)當指數值高低與本指標程度高低負相關，即該指標為逆向指標時，第i個指標得分=(Vmax-Vi)÷(Vmax-Vmin)×2。

(3)為使各年指標跨年度可比，第t年第i個指標得分的計算方法如下：

正向指標第i個指標t年得分=(Vi(t)-Vmin(0))÷(Vmax(0)-Vmin(0))×2

逆向指標第i個指標t年得分=(Vmax(0)-Vi(t))÷(Vmax(0)-Vmin(0))×2

其中，腳標t代表所計算的年份，腳標0代表基期年份。由于公式性質，單項指數在非基期年份的最高和最低得分可能大于2或小于0。該種方法既可以反映不同地區比較情況，也可以反映各年度間變化狀況，從而系統反映地區間發展質量。

(二)總體趨勢

近年來，我國地方發展質量狀況明顯提升，綜合質量(31個省平均)得分從38.1提高到50.2，提升了31.8%。50個指標中有42個趨于改善，有8個指標質量趨于惡化。其中，共享指標改善最為顯著，提升了1倍；創新、協調指標改進也較明顯，分別提升36.7%、25%；開放、綠色指標改進遲緩，僅分別提升10.9%、6.7%。

(1)創新方面：呈現出投入加大、產出良好的全方位增效趨勢，但專利授權和論文發表的內部結構有待優化。10個指標均有改善。在研發投入上，研發經費投入強度從1.98提升到2.13，有研發機構企業占規上工業比重由11.3%提升到19.0%，說明無論是企業還是政府都加大了對研發工作的經費投入力度。在人員投入上，每萬人研發人員全時當量由24.1年提升到29.1年，每萬人普通高校在校生數由177人增加到198人。在專利產出上，每萬人專利申請授權數由8.5個增加到12.3個，特別是其中的發明專利授權數占全部專利授權數比重由12.0%提升到18.8%，說明專利授權的數量和質量都有了明顯提升。在科技產出上，每萬名科技人員技術市場成交額由12.7億元增加到20.8億元，提升了63.8%，每萬人國際檢索收錄論文發表數也由2.2篇增加到4.1篇，但高被引論文數量、熱點論文數量占比依然較低。在產品產出上，新產品銷售占工業主營業務收入比重由11.9%提升到16.9%，主要集中在計算機通信設備制造業、電氣機械和器材制造業、汽車制造業等行業。

(2)協調方面：初步形成全方位協調促進的格局，但城鄉差距依然較大，非農就業與產業配比尚不合理。10個指標均有改善。在產業協調上，第二、第三產業增加值占生產總值比重由90.9%提升到92.7%，第三產業增加值占第二、第三產業增加值比重由45.5%提升到54.7%，說明產業結構不斷優化，但第三產業占比依然與發達國家有較大差距。在就業協調上，非農產業就業占全部就業人數比重由64.1%提升到68.3%，第三產業就業占非農產業就業人數比重由54.2%提升到57.8%，發展趨勢與產業演進相一致，但農業人口占比依然較高，與農業增加值占比仍不相稱。在城鄉協調上，城鄉居民人均收入水平差距由2.88縮減到2.71倍，城鄉居民人均消費水平差距由2.82縮減到2.23倍，說明城鄉差距逐步減小，但依然明顯高于20世紀80年代初不到2倍的城鄉收入差距水平。在區域協調上，各省內部發展差距有所減緩，其中縣域人均生產總值變異系數由0.720縮減到0.669，縣域人均儲蓄存款變異系數由0.597縮減到0.558。在文化協調上，人均擁有公共圖書館藏量由0.56冊提升到0.67冊，萬人擁有博物館文物藏量由150個提升到240個，體現了物質文明的進步。

(3)綠色方面：以資源利用和環境治理為代表的多數指標改善明顯，但環境治理力度有所下降，水資源約束日益突出。10個指標中有7個得到改善，人均水資源、環境治理投資占地區生產總值比重、一般工業固體廢物綜合利用率3個指標下降。在資源稟賦上，隨著我國人口增長，人均水資源占用量逐步下降，由近2200立方米降到2075立方米；森林覆蓋率有所提升，由20.4%提升到21.6%。在資源利用上，隨著對冶金、建材等行業落后產能和過剩產能的不斷壓減，資源利用效率進步明顯，單位地區生產總值電耗由86.1瓦時縮減到74.5瓦時，單位工業增加值用水量由5.70立方米縮減到4.23立方米。在環境治理上，雖然各地不斷加大環保投入總量，但與經濟發展速度相比依然較低。環境治理投資占生產總值比重由1.59%下降到1.15%，與《全國城市生態保護與建設規劃》要求2020年不低于3.5%的目標越來越遠。一般工業固體廢物綜合利用率也由61.5%下降到54.6%，說明環保治理依然任重道遠。在環境質量上，2014年各省逐步采用空氣質量新標準，當年各省主要城市空氣治理的平均達標天數比例為66%，2017年提升到78%，各省主要流域Ⅲ類以上水質監測斷面比重由68.9%提升到71.8%。在環境生態上，污水處理率由87.3%提升到94.5%，生活垃圾處理率由93.3%提升到99.0%，反映出城市環境生態明顯改善，基本實現了對污水、垃圾的有效處理。

(4)開放方面：開放力度不斷加大，特別是“走出去”效應明顯，相對而言，外企對經濟發展中的作用有所減弱。10個指標中有5個改善、5個下降。在貨物貿易上，近年來外貿依存度有所下降，貿易總額占生產總值比重由42.3%降到32.7%，但依然高于多數發達國家。外貿依存度下降實為必然，說明經濟發展更加注重內生動力，國內需求特別是消費需求對經濟的拉動不斷上升。其中出口總額占進出口總額比重一直在55%左右，說明一直處于貿易順差，對經濟增長起到拉動作用，但力度減弱。在服務貿易上，隨著我國深度融入經濟全球化進程，服務貿易進展迅速，逐漸成為對外貿易發展的新引擎。其中對外工程營業額占進出口總值比重由2.07%提升到2.66%，國際旅游總收入占進出口總值比重由1.72%提升到1.97%，但總體上服務貿易與發達國家相比依然滯后，且一直處于逆差狀態。在外資利用上，對外直接投資占生產總值比重由0.40%提升到0.69%，實際利用外資占生產總值比重則由2.59%下降到2.10%，自2015年以來我國對外直接投資流量已連續多年高于吸引外資，說明資本“走出去”成效明顯。在外企規模和外商資本上，隨著經濟進入中低速發展的新常態，外企經濟拉動作用有所減弱，但依然是重要力量，如外企占規上工業業務收入比重由23.88%下降到21.85%，規上工業、建筑企業外商資本占實收資本比重分別由27.4%、0.86%降到20.7%、0.84%。

(5)共享方面：各類民生事項均有明顯提升，反映政府對公共服務的保障力度不斷加大。10個指標均有明顯改善。在收入就業上，城鄉居民人均可支配收入由16662元提升到25974元，增長55.9%；城鎮登記失業率由4.1%下降到3.9%，說明隨著經濟增長，人民生活改善和就業水平都有了明顯提升。在公共教育上，在基本實現適齡兒童入學全覆蓋的基礎上，義務教育學校的生師比由15.5降到14.7，其中小學為17.0、初中為12.5，均符合中央統一城鄉教職工編制標準中明確的不高于小學19、初中13.5的要求。反映教育設施現代化程度的生均計算機擁有量增長了近80%，由0.085臺增加到0.151臺。在醫療衛生上，反映醫療資源的兩個代表性指標逐年改善，每萬人擁有衛生技術人員數由49人提升到65人，每萬人擁有醫療機構床位數由42.4張提升到57.22張。在社會保障上，城鎮職工基本養老保險人均支出由20912元提升到34488元，增長了64.9%，而城鄉最低生活保障標準由251.2元提升到449.5元，增長了78.9%，也是各類共享指標中提升幅度最大的一項。在基礎設施方面，高速公路密度由1.01提升到1.42公里/平方公里，互聯網普及率由42.1%提升到55.8%，超出全球平均水平5個百分點以上，我國已建成全球最大規模的寬帶網絡，互聯網發展指數僅低于美國。

(三)區域差距

在總體分析外，我們對各區域質量狀況進行了比較，得出以下結論(見表2)。

表2 2012年和2017年不同區域發展質量狀況

注：分數為省均分。東部指沿海11省，中西部指內陸20省；南方16省，北方15省；發達地區指除河北、海南、遼寧外的其他東部8省，東北有3省，中部共6省。

(1)東西對比：東強西弱的發展質量格局未變，但差距大為減緩。2012年東部省均分數為中西部的1.49倍，2017年減緩為1.31倍。分領域看，2012年東部在各領域質量上都高于西部，2017年東西部各領域差距都有所減緩，其中西部在綠色發展質量上已超過東部，但在創新和開放兩方面依然差距較大，分別為1.78、1.74。綜合分數前10名中，2012年、2017年分別有9個和7個位于東部；綜合分數后10名中，2012年、2017年均有9個位于中西部。

(2)南北對比：南強北弱的發展質量格局未變，且差距逐漸拉大。2012年南方省均分數為北方的1.05倍，2017年擴展為1.07倍。分領域看，南方在創新、開放、綠色領域質量上高于北方，且差距有所拉大，其中創新質量上相差1.44倍，最為顯著；北方在協調、共享方面略高于南方，但差距有所減緩。綜合分數前10名中，2012年、2017年均有7個位于南方；綜合分數后10名中，2012年、2017年分別有6個和7個位于北方。

(3)發達地區：各領域發展質量均較高，但綠色發展優勢不明顯。發達省份在五大領域發展質量上均高于全國平均水平，特別在創新和開放方面優勢明顯，遠高于其他區域。但在綠色發展方面表現一般，2017年綠色發展質量甚至低于中部地區，說明經濟發展程度與部分質量指標的相關性不高。SPSS軟件的序列相關性檢驗顯示，人均GDP與共享、創新類指標質量排名高度相關，1%置信區間內相關度分別為0.685、0.656，但與綠色類指標排名不相關。

(4)東北地區：綜合質量低于全國平均水平，且差距有所拉大。2012～2017年，東北地區省均質量均低于全國平均水平。其中，除協調領域略高于全國水平外，其他四大領域均較低，在創新、綠色發展方面甚至低于中部地區。2012年，遼寧、吉林、黑龍江綜合質量排名分別為第9位、第15位、第22位，2017年分別退后為第11位、第19位、第20位。

(5)中部地區：質量提升程度最高，多數省份質量排名進位明顯。2012～2017年，中部地區省均質量得分在各區域中提升最多，相當于全國平均水平的比重也由90.3%提升到92.5%。其中，在綠色發展方面已超過全國平均水平，在創新和協調發展方面也接近于全國平均水平。分省看，除江西外，其他5省綜合質量得分均提升10分以上，在全國排名也均有提升。

三、推動地方高質量發展的財政對策建議

財政是國家治理的基礎和重要支柱。由于高質量發展涉及多個方面，我們從財政收入、支出和管理等角度，提出相關對策。其中，財政收入規模是推動高質量發展的財力基礎，收入結構及征收政策更是促進高質量發展的重要手段；財政支出分為直接支出和引導支出兩個方面，其投入規模與結構反映了高質量發展的理念要求，投入方式創新則有助于提升實際效果；財政管理分為政府對市場主體的財政管理和政府間財政體制兩類(見表3)。

表3 推進地方高質量發展的財政政策框架

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(一)崇尚創新，發揮財政對科技驅動發展的撬動力

(1)財稅收入方面：一是健全稅費優惠政策，構建以支持高科技研發和產業化為主、涵蓋多個創新環節、具有普惠性和引導性的優惠政策體系。例如，進一步放寬所得稅研發費用加計扣除的適用范圍，鼓勵企業加大研發投入；修訂高新技術企業認定管理辦法，放寬對中小企業認定限制；完善科技園和科技企業孵化器稅收優惠政策，適當擴大政策適用條件。二是發行地方政府債券，支持產業轉型升級和創新型產業發展。例如，發行產業園區專項債券，提升園區基礎設施建設及承載能力，優化園區環境和發展空間；東北地區老工業城市發行轉型升級專項債券，推動傳統產業改造和戰略新興產業發展。

(2)財政支出方面：一是加大投入力度。進一步增加財政科技投入，整合技術創新、轉型升級等方面的項目資金，完善科技計劃專項資金政策體系。二是優化支出結構。調整科技經費結構，重點支持基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究等公共科技活動。三是創新支持方式。充分發揮財稅政策的帶動作用，借助股權投資引導基金、創業擔保貸款補貼等模式，構建多元化、有效率的科技支持機制。例如，建立“國家融資擔保基金—省級再擔保機構—轄內融資擔保機構”三層政府性融資擔保體系，完善高價值專利、首臺(套)重大技術裝備保險補償機制，優化科技創新券制度。

(3)財政管理方面：一是優化財政科研項目管理。深化科技領域“放管服”改革，進一步下放科技成果處置權和收益權。二是完善政府采購機制。建立與支持創新相適應的政府采購交易制度、成本管理和風險分擔機制，帶動全社會研發經費投入強度的逐步提升。三是科學劃分科技事權責任。根據科技事項公共性層次、科技成果受益范圍等屬性，合理劃分各級政府財政事權和支出責任，形成完整規范、分工合理、高效協同的科技領域事權和支出責任劃分模式。

(二)注重協調，發揮財政對整體統籌平衡的支撐力

(1)財稅收入方面：一是發揮稅收調節作用。加強稅收對居民收入分配的調節職能，完善綜合與分類相結合的個人所得稅、調整消費稅的征收范圍及稅率、構建適合我國國情的房地產稅制，縮小社會貧富差距。二是完善稅費優惠政策。在全面落實中央結構性減稅和普遍性降費的基礎上，按照“產業優惠為主，區域優惠為輔”原則，進一步調整相關政策。例如，清理取消發達地區的各種稅收優惠，主要對西部及民族地區實行區域性優惠；調整完善促進重點產業發展的優惠政策，特別是調整支持農村基礎設施建設、促進農業生產、發展新型農業經營主體的涉農稅收政策，完善公共文化相關優惠政策。三是發行地方政府債券。探索發行鄉村振興、農村產業融合發展等專項債券，支持市縣政府使用一般債券資金用于鄉村公益性項目建設。

(2)財政支出方面：一方面，增加財政投入。一是推進區域協調，創新區域發展財稅政策，支持東北老工業基地及中西部欠發達地區基建投資、環境優化，提升發展能力；二是推進城鄉協調，完善農業補貼政策，統籌整合涉農資金，推動鄉村振興戰略實施，支持農村社會事業發展，同時完善農業轉移人口市民化成本分擔機制；三是推動物質文明和精神文明協調發展，健全公共文化服務財政保障機制，推動基本公共文化服務標準化、均等化。另一方面，創新支持方式。一是發揮財政資金撬動作用，推廣運用產業投資基金、PPP模式、財政金融配合等，支持欠發達地區發展；二是構建財政、基金、銀行、保險、擔保“五位一體”的財政金融協同支農機制，設立鄉村振興戰略相關基金，在有穩定收益的農村公益性項目探索推廣PPP模式；三是探索以市場化方式促進文化和旅游產業融合發展，創新完善旅游、體育消費券制度。

(3)財政管理方面：一是加強城鄉制度對接。將城市與鄉村作為一個有機整體，在政策制度上加強有機對接，完善城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，統籌城鄉低保救助制度，建立覆蓋城鄉、便捷高效的公共文化服務體系。二是完善轉移支付制度。加大一般性轉移支付規模及占比，完善共同事權財政轉移支付體系，增加對老少邊窮地區的補助力度，同時，根據不同地區的供給成本差異，在均衡性轉移支付資金分配時充分考慮偏遠、高寒、地形復雜地區的人口密度及運輸距離等客觀因素，增強其公共服務供給能力。

(三)倡導綠色，發揮財政對生態文明建設的引導力

(1)財稅收入方面：一是完善綠色稅費體系。整理歸并現行雜亂、分散的各類優惠政策，形成符合我國國情的綠色財稅體系。例如，擴大消費稅征收范圍，將不符合節能環保要求的高耗能、高污染產品或服務納入；深化水資源稅改革試點，推進資源稅擴圍，保證自然資源合理開發利用；完善環境保護稅法，適時對直接污染物征稅。二是推廣生態損害賠償。按照“損害擔責”原則，建立健全生態環境損害賠償制度，由造成環境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損生態環境。三是發行生態專項債券。在青海、云南等地試點發展林業生態政府債券的基礎上，探索推進生態治理專項債，平衡生態投入和產出，為全國生態保護項目融資提供有益借鑒。

(2)財政支出方面：一是加大直接投入。完善生態環保資金投入機制，整合優化專項資金設置，促進大氣、水、土壤等生態修復，促進發展綠色產業和循環經濟。二是優化財政補貼。對資源節約、環境友好型產業提供財政補貼或貸款貼息，既注重在生產端對清潔生產、節能減排、節地節水項目和企業的扶持，更注重在消費端采用綠色補貼方式推廣節能產品，擴大綠色產品消費。三是創新支持方式。發揮財政的激勵引導作用，進一步暢通融資渠道。例如，支持有條件的生態保護地區政府和社會資本按市場化原則設立綠色發展基金；鼓勵有條件的金融機構和非金融企業采用綠色信貸、綠色證券、綠色保險等工具服務生態文明建設；探索用能權、用水權、碳排放權和排污權等資源環境權益的抵質押融資制度；充分運用PPP項目以獎代補政策，對生態環境領域PPP項目給予傾斜，激發社會資本投資活力。

(3)財政管理方面：一是完善生態保護補償機制。探索建立市場化生態保護補償機制，健全資源開發補償、污染物減排補償、水資源節約補償、碳排放權抵消補償等制度，引導生態受益者對生態保護者的補償。二是完善政府綠色采購體系。合理確定符合綠色采購要求的需求標準和采購方式，逐步擴大政府綠色采購的范圍和比重。三是完善財政轉移支付制度。實施重點生態功能區轉移支付，加快建設京津冀、長江、黃河流域橫向生態補償機制，并逐步由省域間向省域內延伸。

(四)厚植開放，發揮財政對擴大對外交流的推動力

(1)財稅收入方面：一方面，健全出口退稅機制。結合增值稅改革和立法，逐步完善出口退稅制度，發揮“互聯網+便捷退稅”服務平臺作用，優化退稅流程，提升退稅效率。另一方面，完善稅收優惠政策。在落實企業境外所得綜合抵免、境外投資者以境內利潤直接投資減免等投資優惠的基礎上，進一步完善促進自貿區、綜合保稅區建設和企業境外投資的稅收優惠政策。

(2)財政支出方面：一方面，加大投入，優化專項資金投向。在貨物貿易方面，通過外貿扶持配套資金等方式，優化經營主體和商品結構，提升一般貿易規模和效益，推動加工貿易延伸產業鏈；在服務貿易方面，鼓勵沿海等發達地區采用專項補助方式，創建服務貿易園區、特色服務出口基地，實現服務貿易模式創新；在對外投資方面，利用外貿發展專項資金、出口信用補貼等政策推動企業“走出去”。另一方面，創新方式，發揮財政引導作用。完善國家服務貿易創新發展引導基金，壯大各地“一帶一路”投資基金，扶持外貿企業發展，撬動更多的社會資金投資“一帶一路”建設等國際合作。例如，廣東在全國較早創新財政支持方式， 2016年設立絲路基金，支持企業赴“一帶一路”沿線國家開展基礎設施、產業園區、能源資源和服務業等重大項目建設。

(3)財政管理方面：一方面，加強國際稅收交流合作。推進對外關稅談判，擴大對“一帶一路”沿線國家市場開放。另一方面，積極參與全球經濟治理。通過亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行等國際性金融機構，加強我國在國際財經領域的話語權，積極參與并推動全球治理體系變革。

(五)推進共享，發揮財政對改善社會民生的保障力

(1)財稅收入方面：一是完善稅費優惠政策。重點在就業、教育、醫療、養老等民生領域，對小微企業、殘疾人、低收入者等群體，進一步健全優惠政策，如擴大再就業稅收優惠對象的范圍、推廣商業健康保險個人所得稅稅前扣除政策、完善殘疾人就業保障金制度。二是完善政府債券體系。試點擴大民生保障、醫療衛生、水利建設、教育文化等創新型專項債券，保障重點民生領域合理融資需求。

(2)財政支出方面：一是加大資金投入。發揮財政資金保基本的作用，注重普惠性、基礎性、兜底性，確定各類基本民生保障標準及動態調整機制，穩步提高教育、醫療、低保、社保等民生保障水平。二是優化支出結構。處理好基本公共服務與其他民生保障間的關系，推動不同民生領域協同發展。例如，調整教育支出結構，注重普惠性學前教育這一短板領域；調整醫療與公共衛生經費、人員間的比例關系，改變“重治療、輕預防”狀況；調整專項扶貧資金使用范圍，從農業項目擴展到鄉村振興業態項目，從支持農村絕對貧困人口轉向城鄉貧困人口。三是創新支出方式。拓寬公共服務供給渠道，發揮PPP、股權基金、補貼資金的引導撬動作用，在部分民生領域嘗試用合同、委托等市場化手段向社會力量購買公共服務，增強多層次、多樣化的公共服務供給能力。

(3)財政管理方面：一是深化政府財稅體制改革。按照公共產品受益范圍的不同，科學劃分各級政府的事權、支出責任和財政收入，完善財政轉移支付體系，保障各層級、各區域政府均能提供基本公共服務的需要。其中，強化省級政府統籌職責，兜牢基層政府“三保”底線，推進全國范圍內基本公共服務均等化。二是完善社會保險基金預算。進一步擴大各類社會保險覆蓋面，完善基本養老保險基金中央調劑金制度，建立基金缺口責任的統籌分擔機制，逐步實現全國范圍內的統一籌集與使用。