防疫制度的中國之路

菡丹

連日來，武漢爆發的新型冠狀病毒肺炎的疫情牽動著每一個人的心，為了防治新型冠狀病毒肺炎，全國各級政府都采取了各式各樣的防疫措施。

什么是防疫？防疫其實就是防止、控制、消滅傳染病措施的統稱，分經常性和疫情后兩種，包括接種、檢疫、普查和管理傳染源、傳染途徑和易感人群。在我國，防疫制度其實很早就建立了，并且一直在發展、進步。

衛生工作與群眾運動結合

建國前后，中國面臨的是一個疫病叢生、缺醫少藥的嚴重局面。威脅人民生命與健康最主要的是急性傳染病、寄生蟲病和地方病。其中，鼠疫、天花是傳染性極強、病死率極高、對社會危害性極大的烈性傳染病。1946年，參照蘇聯的經驗和做法，在解放區開始組建了各種形式的專業防治隊。1949年，東北中長鐵路管理局首先建立了衛生防疫站。此后，東北地區的一些省、地（市）也建立了衛生防疫站，在東北行政區還建立了東北衛生防疫總站。

1950至1952年間，全國報告鼠疫6184例，死亡1955例。1950年、1951年，全國分別報告天花43000例、61000例。1951年，回歸熱流行，發病10萬余例，死亡近萬余人。有性病1000萬人，麻風病50萬人。血吸蟲病、瘧疾、絲蟲病、鉤蟲病和黑熱病也是流行性最廣、危害性大的寄生蟲病。根據不完全調查，新中國成立初期血吸蟲病在南方12個省的324個縣流行，尤以浙江、江蘇等最為嚴重，患病近1000萬人，約有1億多人受到威脅。瘧疾在25個省的1829個縣流行。絲蟲病在14個省的734個縣流行。鉤蟲病在18個省的1359個縣流行。黑熱病在長江以北13個省的685個縣流行。結核病患病率4%，死亡率0.2%以上。地方性甲狀腺腫流行于28個省的1464個縣，受威脅人口2.7億余人。在黑龍江、吉林、內蒙古、河北等省（區），克山病死亡率極高。

這些疫病的流行嚴重威脅人民群眾的健康，對此，我國積極采取有力措施應對疫病的流行。首先，在“預防為主”衛生工作方針指引下，1950年3月，衛生部成立中央防疫總隊，下設6個防疫大隊。經過短期的政治和技術學習后，前往河北省的寧河、寶砥，天津的潮白河施工區，皖北的泗縣、泗洪、五河，蘇北的淮陰、沭陽，平原省的梁山、南旺二縣重災區，黃泛區的西華、扶溝、淮陽、尉氏等地，開展衛生防疫工作。其間除在中蘇共管的中長鐵路管理局成立了第一家衛生防疫站外，同時全國共組織了125個防疫隊，6000余名衛生工作者深入災區、疫區、治淮工程區。全國還設立了8個黑熱病防治所，18個寄生蟲病防治所。

1952年12月，第二屆全國衛生會議提出“面向工農兵，預防為主，團結中西醫，衛生工作與群眾運動相結合”的衛生工作方針，要求發動群眾、宣傳群眾，讓群眾自己起來同疾病和不衛生的習慣作斗爭。各級政府通過報社、電臺、電教隊、文化館等宣傳部門，著力宣傳衛生工作的宗旨和黨的衛生工作方針政策，普及衛生防疫知識，幫助群眾解放思想、破除迷信、相信科學。同時，實行預防為主的方針，對急慢性疫病進行積極的防治。中央政府衛生部和各地衛生機構還加強疫病的科學研究，進行實地調查和研究；組織廣泛的清潔衛生運動，以“除四害”為中心的愛國衛生運動，有效促進了全國改善城鄉環境衛生，消滅疫病，移風易俗，改造國家。截至1952年年底，全國建立了各級衛生防疫站147個，有公共衛生醫師523人。

逐步建立國家監督制度

1953年1月，中央人民政府政務院第167次會議批準，在全國各省、自治區、直轄市以及地（市）、縣（旗、區）建立衛生防疫站，開展疾病控制、衛生監督、衛生監測、衛生宣教和科研培訓等工作。同年，衛生部召開第一屆衛生防疫站工作會議，討論研究貫徹執行政務院的決定。此后，全國各省、自治區、直轄市在原防疫大隊、專業防治隊等基礎上，自上而下地建起了省、地（市）、縣各級衛生防疫站和專業防治所、站，建立了防疫專業隊伍。1953年12月，第三屆全國衛生會議總結了新中國成立以來衛生工作的成績、經驗和教訓，要求更加努力地培養衛生工作干部，堅持不懈地把愛國衛生運動和預防流行性疾病的工作開展下去。

1954年2月，第三屆全國衛生行政會議明確，為了加強工業衛生監督，應逐步建立國家的監督制度。6月，鑒于各省、直轄市、自治區建立衛生防疫站，衛生部報經中央人民政府政務院文化教育委員會批準，撤銷中央防疫總隊。1954年10月，衛生部頒布《衛生防疫站暫行辦法和各級衛生防疫站組織編制規定》，明確各級衛生防疫站的任務是預防性和經常性衛生監督與傳染病管理，工作內容拓展到環境衛生、食品衛生、學校衛生、放射衛生以及傳染病控制等領域。

1955年7月，衛生部頒布《傳染病管理辦法》，規定對18種傳染病的管理辦法。1955年11月17日，毛澤東主席在杭州聽取了衛生部防治血吸蟲病情況的匯報后指出，血吸蟲病流行范圍廣，一千萬人受害，一億人民受威脅，要認識它的嚴重性，并發出“一定要消滅血吸蟲病”的號召，指出衛生部“要把消滅血吸蟲病作為當前的政治任務”。1956年1月，《全國農業發展綱要（草案）》指出了消滅血吸蟲病、血絲蟲病、鉤蟲病等危害人民最嚴重的疾病和積極防治麻疹、赤痢、傷寒等疾病的任務。根據周恩來總理“擴大預防，以醫院為中心指導地方和工礦的衛生預防工作”的指示精神，衛生部要求縣以上的醫院建立預防保健科，鄉衛生院建立衛生防疫組，不斷加強衛生防疫力量。1959年，在云南撲滅了最后一起天花病例后，再未發現天花病例。1962年經世界衛生組織證實，中國從此消滅了天花。

自然災害時期，由于當時的經濟、政策環境影響，初建起來的衛生防疫體系經受了第一次曲折，許多地方將衛生防疫站、專科防治所與衛生行政機構、醫療保健機構合并為所謂的“三合一”、“四合一”，使大批防疫機構工作停頓，人員流失，造成一些傳染病回升。

1962年黨中央提出“調整、鞏固、充實、提高”的方針后，衛生部于1964年頒發了《衛生防疫站工作試行條例》，明確規定衛生防疫站是衛生事業單位，是國家衛生組織的有機組成部分。同時還規定流行病、勞動衛生、環境衛生、食品衛生、學校衛生、放射防護等專業工作內容，明確衛生防疫站與衛生行政機關以及愛衛會辦公室等部門的關系。截至1965年年底，全國共有各級各類衛生防疫站2499個，人員49074人。

“文革”期間，我國衛生防疫體系及其工作再次受到嚴重影響。1972年，國務院發出了《健全衛生防疫工作的通知》，衛生防疫機構逐漸恢復。至1975年已有衛生防疫站2912個。這保證了1976年唐山大地震后無重大疫情，災區的衛生防疫工作取得顯著成績。

建立中國預防醫學中心

黨的十一屆三中全會后，全國工作重點轉移，衛生防疫工作進入新的歷史時期。1977年9月，國務院頒布的《中華人民共和國急性傳染病管理條例》明確，各級衛生防疫站對甲類（3種）、乙類（25種）急性傳染病的預防、報告、處理等具有業務指導的責任和監督的權力。

1979年，衛生部頒布《全國衛生防疫站工作條例》，明確衛生防疫站是應用預防醫學理論、技術進行衛生防疫工作監測、監督、科研、培訓相結合的專業機構，是當地衛生防疫業務技術的指導中心，對衛生防疫站的機構設置、任務范圍、隊伍建設、工作方法作了原則性的規定。衛生部、財政部、國家勞動總局聯合下發了《衛生防疫人員實行衛生防疫津貼的規定》。1980年，國家編委和衛生部聯合下發了《各級衛生防疫站組織編制規定》；衛生部下發了《關于加強縣衛生防疫站工作的幾點意見》。1981年，國家提出20世紀末在全國范圍內基本消滅麻風病。這些文件的貫徹實施，極大地促進了衛生防疫站的恢復與發展。1982年，圍繞加強衛生防疫體系的內涵建設，各級衛生防疫機構通過推進科學管理，制定實施衛生防疫技術規范，加強了縣級衛生防疫站的規范建設和基礎設施建設。

在總結全國衛生防疫機構建設經驗的同時，1983年衛生部報請國務院批準，決定建立中國預防醫學中心。從此，從國家預防醫學中心到省、地（市）縣及各部門衛生防疫站，基本形成了較為完善的衛生防疫組織體系。

1983年7月1日，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國食品衛生法（試行）》，規定衛生行政部門所屬縣以上衛生防疫站或者食品衛生監督檢驗所為食品衛生監督機構，負責管轄范圍內的食品衛生監督工作；鐵道、交通、廠（場）礦衛生防疫站在管轄范圍內執行食品衛生監督機構的職責，接受地方食品衛生監督機構的業務指導。

1986年，中國預防醫學中心更名為中國預防醫學科學院。同年10月，在哥倫比亞召開的世界兒童生存專題會議上，衛生部部長崔月犁代表中國政府承諾，在“七五”期間，分兩步爭取提高全國兒童免疫接種率，即到1988年以省為單位兒童免疫接種率達到85%，到1990年以縣為單位達到85%。1985年年底，全國全面恢復了衛生防疫站。到1986年年底，有衛生防疫站3516個，人員155266人。

實施衛生防疫站評審制度

1989年1月15日，國務院發出《批轉國家教委等部門關于深化改革，鼓勵教育、科研、衛生單位增加社會服務意見的通知》。自此，衛生防疫站為彌補政府投入不足，開始為社會提供衛生防疫技術服務并收取服務費。

1989年2月21日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過了《中華人民共和國傳染病防治法》。隨著公共衛生領域法律、法規相繼公布實施，中國傳染病管理和公共衛生監督工作進入了一個嶄新的時期。在這一歷史時期，傳染性疾病的控制取得新的進展。繼天花滅絕以后，黑熱病、回歸熱基本消滅，人間鼠疫得到基本控制，與計劃免疫相關的傳染病的發病率都有了顯著下降。

1992年，衛生部防疫司、監督司在吉林省吉林市、上海嘉定縣試點衛生防疫體制改革。各地也先后在實踐中探索衛生監督和疾病預防控制機構設立的新模式。衛生部下發《全國衛生防疫工作規范（試行）》，提出了促進衛生防疫工作的科學化和規范化建設要求。同年2月，衛生防疫司組織制定衛生防疫站等級評審標準。

1995年，衛生部決定在全國實施衛生防疫站評審制度，頒布了《全國衛生防疫站等級評審管理辦法（試點方案）》和《全國衛生防疫站評審標準》，并于1996年對全國衛生防疫站實行評審。

1996年2月12日，上海市衛生防疫站作為第一家省級站，通過衛生部衛生防疫司組織的省級一等站的現場評審。衛生防疫站等級評審的推進，促進了衛生防疫站的內涵建設，通過制定實施衛生防疫技術規范，加強目標管理，進一步推進衛生防疫站的基礎設施建設，衛生防疫能力有了極大的提高。截至1996年年底，有衛生防疫站4000個，人員215229人。

這段時期，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，法制建設的不斷完善，疾病譜和死亡譜的改變，以及群眾生活質量的提高，出現防疫防病機構功能、管理體系與社會發展不相適應。中國衛生防疫系統開始將傳統的、單純應對傳染病的理念轉向慢性病領域（包括傷害和精神衛生領域）拓展。衛生部在1994年適時地將衛生防疫司改為疾病控制司，增設慢性非傳染性疾病控制處。同時，加強國際結核病防控、計劃免疫的合作，引進國際先進經驗；依靠科學，注重基礎建設，進一步完善了冷鏈系統，實現了計劃免疫三個85%的目標并加大了重大疾病的防控。

衛生體制改革全面啟動

1997年，中共中央、國務院作出關于衛生改革與發展的決定，國務院頒發《關于城鎮醫藥體制改革的指導意見》，中國衛生體制改革進入了全面啟動時期。1998年11月，上海市疾病預防控制中心、上海市衛生監督所掛牌，率先進行衛生防病體制的改革。

2000年2月，國務院體改辦、國家計委、國家經貿委、財政部、勞動保障部、衛生部、藥品監督局、中醫藥局等部委，聯合下發《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》，提出“合理劃分衛生監督和衛生技術服務的職責”要求。

2001年，衛生部辦公廳下發了《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》，明確了各級疾病預防控制機構的職能與任務，將原省、地（市）、縣衛生防疫站被賦予的衛生執法、監督功能整體劃出，有關衛生事業單位中的疾病預防控制、公共衛生技術管理和服務職能集中，增加了預防控制慢性病等功能，衛生防疫站更名為疾病預防控制中心。同年，經國務院批準，國家整合中國預防醫學科學院、衛生部工業衛生實驗所、中國健康教育研究所、中國農村改水技術中心，組建成立中國疾病預防控制中心。

國家、省、地（市）、縣四級疾病預防控制中心為主體的疾病預防控制體系初步形成。根據改革后疾病預防控制中心的基本職責和任務，衛生部制定了《全國疾病預防控制機構工作規范》，疾病預防控制中心的成立整合了疾病預防控制、公共衛生技術管理和服務的職能，集疾病預防控制、監測檢驗評價、健康教育與健康促進、應用研究與指導、技術管理與服務為一體，以促進健康為唯一目標，在實踐中從單一、分散的科研型、創收型的機構向公益型、服務型轉變。機構管理上實現了從傳統的經驗管理、行政管理、科學管理向以法制管理為核心的規范化管理轉變。截至2002年年底，全國已建立疾病預防控制中心（防疫站）3463個，人員204444人。

以法律形式保障人民健康

2003年“非典”疫情的發生，使廣大疾病預防控制工作者經受了考驗。在迎戰“非典”之初，由于缺乏整合資源有效應對的能力，凸顯了疾病預防控制體系力量薄弱，成為疾病預防控制事業發展相對滯后的一個縮影。為此，黨中央、國務院更加關注疾病預防控制體系的建設。

2004年，新修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》以法律的形式對各級疾病預防控制機構在防控傳染病工作中的職責做出了明確的分工。2004年1月，國家傳染病與突發公共衛生網絡直報系統運行，標志著中國傳染病疫情監測、報告手段和能力發生質的飛躍，逐步實現橫向到邊、縱向到底的疫情監測報告系統的完成。隨著醫改信息化建設的深化，國家免疫規劃信息系統、傳染病實驗室監測信息系統、公共衛生輿情動態監測和預警系統、流行病學調查動態數據采集系統、流動兒童預防接種信息、傳染病五大癥候群監測的全過程信息管理系統啟用，實現信息數據共享和交換。

2005年年初，衛生部發布了40號部長令《關于疾病預防控制體系建設的若干規定》，提出今后一個時期疾病預防控制體系建設的重點和具體實施意見。其間，衛生部就加強疾病預防控制體系規范化建設成立課題組，完成一系列的研究，在管理方法強調從工作的起點至終點，自計劃、實施、評估、總結全過程抓規范管理，實行疾病預防控制工作標準化、規范化管理，并推行疾病預防控制工作績效管理，從定性逐步向定量轉化，注重疾病預防控制隊伍與復合人才梯隊建設。

在投入機制方面，強調疾病預防控制中心是政府公共衛生服務職責的技術實施主體，應逐步退出市場化收費服務，將公共衛生技術與資源全部投入到面向社會的公益性服務之中。在專業方面，以加強專業隊伍建設和提高能力為主線，緊緊圍繞公共衛生事件發展的業務需求，強化制度建設，明確職能分工；強化應用與科研的關系，提高專業隊伍的技術能力，拓寬專業技術領域的廣度和深度，保持疾病預防控制技術的尖端性、前沿性和競爭力；其專業涵蓋傳染病防控、慢性病防控、公共衛生、健康教育與健康促進等業務領域，不斷完善衛生應急工作機制、信息化建設、健康教育與健康促進，在應對自然災害、新發傳染病、突發公共衛生事件和重大活動衛生保障工作中，履行維護國家公共衛生安全、踐行保障人民健康的職能。

“沒有全民健康，就沒有全面小康。”習近平總書記曾在全國衛生與健康大會上從實現民族復興、增進人民福祉的高度，把人民健康放在優先發展的戰略地位，深刻論述推進健康中國建設的重大意義、工作方針、重點任務。這是全黨全社會建設健康中國的行動指南，更是全方位全周期保障人民健康的實踐號令。

（資料來源于《中國疾病預防控制60年》、新華網等）