“七大體系”助推現代環境治理

樂雯

為貫徹落實黨的十九大部署，構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系，中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱《意見》），為我國構建現代環境治理體系勾畫藍圖。

《意見》在建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系等方面明確了方向，并將目標完成時間設定在了2025年。這個“五年計劃”有哪些“知識點”值得關注，有關專家就相關內容進行解讀。

發言專家

常紀文：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長

馬 中：中國人民大學環境學院教授

周宏春：國務院發展研究中心社會發展研究部副巡視員、研究員

王 毅：中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長

王學軍：北京大學教授

孫佑海：天津大學法學院院長、國家生態環境專家委員會委員

從純粹地建設生態環境保護制度體系，發展到建設生態文明文化、經濟、責任、目標和生態安全體系并重的制度體系，中國生態文明政策體系的發展呈現出新轉變。

——常紀文

作為國家治理體系的一部分，環境治理體系與治理能力現代化是人與自然和諧共生的重要體現。《意見》對現代環境治理體系構建提出了系統性的安排，有助于推動我國生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。

堅持多方共治是現代環境治理體系的一個鮮明特點。《意見》強調包括政府在內的多元治理主體合作，充分利用國家和政府的制度資源，吸收市場和社會的創新機制體制，有助于實現環境治理的適應性、可持續性和靈活性。

《意見》抓住政府與市場兩個方面，實現環境治理的管理、監督、服務和配置四大功能，并堅持問題導向，針對環境治理體系薄弱環節提出切實、可行、有效的多樣性參與方式。明晰了政府、企業、公眾等各類主體的權責，旨在形成全社會共同推進環境治理的良好格局。

——馬中

《意見》中除了第一條和第九條，中間七條即“七大體系”，把黨委政府、企業、社會組織、公眾等各類主體的權責都明確了，可以說是把黨的十八大以來生態環境保護領域的改革措施、政策制度等，都細化、完善到這七大體系中，很多說法更明確更具體。

《意見》提到健全領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系“七大體系”，覆蓋了行為主體、行為依據、監督執行等方面，是現代環境治理體系的解構或任務分解。行為主體是政府、企業、社會組織和公眾，政府主體又包括中央和地方政府，以及政府各相關部門;行為依據是政策法規，信用、監管是市場機制發揮作用的保證。其中把領導責任體系放在七大體系的第一條，提出一系列規定，對于提升政策合力是非常重要的。由于環境保護的外部性，一定要發揮黨委領導、政府主導作用，這一點要特別強調。

——周宏春

《意見》對領導責任體系的一系列規定，有助于提升政策合力，在環保領域健全權、責、利相匹配的央地關系。此外，在目標設定、考核評價等方面，《意見》提出各地區可制定符合實際、體現特色的目標，可對相關專項考核精簡整合，這充分考慮區域差異和發展階段，更加科學合理。

——王毅

黨的十八大以來，我國生態環境治理能力明顯加強，但企業履行治理責任以及社會公眾參與仍然不足。推動企業和公眾參與現代環境治理，構建全社會共同參與的環境治理體系，是從“管理”的一元主體到“治理”的多元主體轉變，也包含體制、機制創新，需要久久為功。

——王學軍

《意見》提出的“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”審判結果執行機制、“環境修復+開發建設”環境治理模式、“污染者付費+第三方治理”的價格收費機制都是對以往實踐成果的總結，有助于強化環境治理的制度建設能力和實施能力。

——常紀文

如果說以前的很多政策原則性更多，那么《意見》的特點就是更具有可操作性。比如在健全環境治理市場體系中，提出要創新環境治理模式，特別提到對工業污染地塊，鼓勵采用“環境修復+開發建設”模式。其實，地方在治理環境污染時需要投入大量資金，企業在開發建設時也會產生收益，那就要把這里面的權責利理清楚，“誰污染、誰付費”的導向在《意見》中表現得很明確。《意見》還提到積極推行環境污染第三方治理，開展園區污染防治第三方治理示范。這個提法我覺得是個亮點，傳遞出了效率優先的理念，把專業的事交給專業的機構或人去做。這也是我國市場經濟形成以來，一些成功經驗和好的做法在《意見》中的體現。

——周宏春

既要將中央環境保護政策、法規、標準等國家意識落地，也要將基層環境保護需求反映到國家政策法規中，這是環境治理體系和治理能力現代化的應有之義，因而需要有效的實施機制。制度的生命力在于執行，再好的制度如果得不到執行，“干打雷不下雨”，就會形同虛設。只有把制度執行到位、將政策貫徹到底，最大限度地激發制度效能，才能收到現代環境治理的預期效果。

——周宏春

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。從《意見》可以看出國家治理的一個重要導向，即首先要明確黨政機關和人民團體以及企業等各個方面的義務，體現了義務先定的原則。《意見》要求各個機關首先都要認真履行好自己的義務。過去不是這樣的，好多部門起草文件就是為本部門爭權力，鬧得不可開交。如果國家機關把精力用在擴張權力上，為人民服務就會成為一句空話。

《意見》提出鼓勵有條件的地方，在環境治理領域先于國家進行立法。這是對地方人大提出來的要求。現在一些地方在地方環境立法方面，很積極很主動。贊成鼓勵地方先立法，積累經驗，創造條件，然后把好的地方經驗帶到全國去，對于科學制定全國性的法律，發揮重要的經驗指導作用。

——孫佑海

一圖讀懂《關于構建現代環境治理體系的指導意見》

為貫徹落實黨的十九大部署，構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系，現提出如下意見。

指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立綠色發展理念，以堅持黨的集中統一領導為統領，以強化政府主導作用為關鍵，以深化企業主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動，完善體制機制，強化源頭治理，形成工作合力，為推動生態環境根本好轉、建設生態文明和美麗中國提供有力制度保障。

基本原則

堅持黨的領導，堅持多方共治，堅持市場導向，堅持依法治理。

主要目標

到2025年，建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系。

健全環境治理領導責任體系

完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制

明確中央和地方財政支出責任

開展目標評價考核

深化生態環境保護督察

健全環境治理企業責任體系

依法實行排污許可管理制度

推進生產服務綠色化

提高治污能力和水平

公開環境治理信息

健全環境治理全民行動體系

強化社會監督

發揮各類社會團體作用

提高公民環保素養