確立生物安全與公共衛(wèi)生協(xié)同治理的前瞻架構(gòu)

王樺宇 鄭雨萌

新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件之一。習(xí)近平總書記在2020年2月24日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出，“要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。要盡快推動出臺生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系”。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的生物安全再思考

生物安全，一般指國家有效應(yīng)對生物因子及相關(guān)風(fēng)險因素影響、威脅和危害，維護和保障國家社會、經(jīng)濟、公共健康與生態(tài)環(huán)境等安全與利益的狀態(tài)和能力。從涵蓋范圍來看，生物安全通常包括新發(fā)突發(fā)傳染病與應(yīng)用生物技術(shù)安全、實驗室生物安全、生物資源和人類遺傳資源安全、外來生物入侵、農(nóng)作物病蟲害等安全內(nèi)容。

2014年4月15日，習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議中提出了總體國家安全觀，并首次系統(tǒng)提出政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全11個領(lǐng)域的安全要素。筆者認為，在目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成經(jīng)濟社會秩序重大影響的背景下，非法交易、濫食野生動物等生物安全也應(yīng)當納入國家安全的內(nèi)容構(gòu)成。生物安全與生態(tài)安全、資源安全、社會安全、科技安全和軍事安全緊密相關(guān)，作為一種“次領(lǐng)域”（一般指私人與公共領(lǐng)域的混合區(qū)域）的安全要素，具有自身相對獨特的涵蓋范圍，同時具有多學(xué)科、寬領(lǐng)域和綜合性的特點。作為一種非傳統(tǒng)的安全領(lǐng)域，生物安全既涉及國內(nèi)安全，也關(guān)乎國際安全，事關(guān)人民的生命健康安全和國家公共衛(wèi)生保障水平。此次在新冠肺炎疫情防控過程中，也特別反映出生物安全保障與公共衛(wèi)生健康保障之間的共生邏輯，后續(xù)需要在生物安全治理能力上進一步加強和完善。

充分的頂層設(shè)計和配套制度建設(shè)

生物安全是事關(guān)國家與人類生存發(fā)展的大事，是國家安全體系的重要組成部分，是檢驗國家安全治理能力的重要考察內(nèi)容。在生物技術(shù)高速發(fā)展、生物資源成為國家重要戰(zhàn)略支撐和公共衛(wèi)生安全風(fēng)險有激發(fā)重大災(zāi)害可能性的形勢下，加強生物安全領(lǐng)域治理能力建設(shè)需要進行充分的頂層設(shè)計和配套制度建設(shè)。在其中，特別需要構(gòu)建全譜性生物安全防御支撐體系和統(tǒng)攬性國家生物安全組織指揮體系，具體包括法律法規(guī)體系與制度保障體系、風(fēng)險評估和防控體系、風(fēng)險應(yīng)對策略優(yōu)化體系、“防御物資與裝備研發(fā)”保障體系、信息網(wǎng)絡(luò)體系等。

其一，在科研管理上，注重安全為先和健康為重相結(jié)合。通過立法深化生物安全領(lǐng)域科研體制改革，在確保安全和市場驅(qū)動雙重導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，依托各級科研院所、高等學(xué)校和市場主體依法、合規(guī)并有序開展生物領(lǐng)域研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化工作，形成總體安全、軍民融合、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同的生物領(lǐng)域科研組織和管理體系。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的抗疫背景下，要貫徹安全為先和健康為重相結(jié)合的原則，重點整合生物安全相關(guān)領(lǐng)域國家重點科研體系，發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢，加快推進生物安全領(lǐng)域科研力量合理布局，加強風(fēng)險預(yù)警、威脅監(jiān)測、病毒研究、疫苗研發(fā)等基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)突破，加快提升應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急響應(yīng)能力。加強生物安全領(lǐng)域的組織建設(shè)，在加快推動生物領(lǐng)域國家權(quán)威管理機構(gòu)和權(quán)威研究機構(gòu)建設(shè)的同時，更加注重國際權(quán)威生物安全實驗室的建設(shè)，更加注重在各級政府建立實時監(jiān)測、應(yīng)急預(yù)警和規(guī)范運作的生物安全管理機構(gòu)。

其二，在社會治理上，注重預(yù)防控制與應(yīng)急管理相結(jié)合。國家層面的生物安全保障需要建立在信息透明、聯(lián)防聯(lián)控、管理協(xié)同和運轉(zhuǎn)高效的基礎(chǔ)上，并特別注重預(yù)防控制與應(yīng)急管理相結(jié)合。一是建立國家生物安全信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)信息監(jiān)測平臺，整合各相關(guān)部委和地方數(shù)據(jù)監(jiān)測信息，并加強對相關(guān)數(shù)據(jù)監(jiān)測信息的立法保障。二是推動立法保障生物安全領(lǐng)域的信息公開，實時進行生物安全隱患的監(jiān)測、識別和排查，健全國家生物安全危機的信息報告和發(fā)布機制。三是注重保障生物安全與保障國民健康的協(xié)同管理，加強公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控，定期開展國家生物安全風(fēng)險評估和防控對策研究。四是構(gòu)建生物安全社會治理的新格局。生物安全治理最終的著眼點還是人民健康福祉，重點和關(guān)鍵在基層，要提高基層組織對生物安全與公共衛(wèi)生防疫重要性的認識，加強網(wǎng)格化管理和服務(wù)建設(shè)，深化聯(lián)防聯(lián)控、群防群控機制，夯實基層生物安全的社會治理基礎(chǔ)。

其三，在財政支持上，注重直接投入與間接調(diào)控相結(jié)合。生物安全與公共衛(wèi)生是一個系統(tǒng)性的建設(shè)工程，國家的生物安全管理能力需要充足的財政及政策支持。此次抗擊作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新冠肺炎疫情，我們國家強大的醫(yī)療資源調(diào)動能力及其經(jīng)費支撐和物質(zhì)保障能力，讓世界看到了中國制度在應(yīng)對重大挑戰(zhàn)時展現(xiàn)出的顯著優(yōu)勢。財政支持主要有兩個發(fā)力點：一是調(diào)撥應(yīng)急資金和投入物資設(shè)備等直接方式;二是出臺財稅金融政策，間接推動市場力量的有序參與。建議正在著手制定的《生物安全法》需要在加大經(jīng)費投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)以及鼓勵和扶持自主研發(fā)創(chuàng)新、科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，明確和強調(diào)對生物安全工作的財政資金支持和政策扶持。

其四，在制度建設(shè)上，應(yīng)將規(guī)范引導(dǎo)和責(zé)任制約相結(jié)合。在具體的制度設(shè)計和規(guī)則安排中，需要特別注重規(guī)范引導(dǎo)功能和責(zé)任制約功能相結(jié)合的推動方式。規(guī)范引導(dǎo)功能是指，通過事先制定規(guī)則標準等引導(dǎo)科研單位、市場主體等按照國家保障生物安全的要求進行研發(fā)和開展市場活動，提高國家安全法治化水平，為維護國家生物安全提供法律和制度保障;責(zé)任制約功能則是指通過明確的法律規(guī)定和制度條款來確保違反生物科技倫理、濫殺濫用及交易野生動物等不當行為受到責(zé)任機制的約束，并實施嚴厲的懲戒規(guī)則。要在《生物安全法》中明確一切單位和個人都有維護國家生物安全的責(zé)任和義務(wù)，并規(guī)定配套的責(zé)任落實制度與違法懲治措施，務(wù)必將各項要求真正落到實處。

其五，在國際合作上，將開放交流與使命擔(dān)當相結(jié)合。生物安全問題在當今高流動性的社會背景下，是世界面臨的普遍性共同難題。因此，我國的生物安全治理需要積極融入人類命運共同體理念，進一步加強和世界各國、各地區(qū)的交流與合作，不斷提升我國在國際生物安全領(lǐng)域的國際話語權(quán)。積極參與并履行《生物多樣性公約》《禁止生物武器公約》《國際植物保護公約》《國際衛(wèi)生條例（2005）》等生物安全領(lǐng)域的國際規(guī)則，履行國際義務(wù)。同時，持續(xù)加強國際信息情報資源共享和信息文獻交流，掌握生物技術(shù)的最新發(fā)展情況和國際生物安全應(yīng)對經(jīng)驗，以提高我國生物安全治理能力建設(shè)水平、全面確保國家生物安全。

公共衛(wèi)生與生物安全協(xié)同治理的法治化路徑

公共衛(wèi)生與生物安全是推動人類命運共同體建設(shè)的兩個重要命題。公共衛(wèi)生的治理關(guān)系到各類傳染病防控、診療技術(shù)、疫苗研發(fā)、社區(qū)治理和應(yīng)急管理等各個方面，生物安全的治理則包括動植物及傳染病疫情防控、生物技術(shù)及其相關(guān)藥物的研發(fā)和規(guī)范、生物及人類遺傳資源、自然環(huán)境保護等各個方面，兩者涉及的相關(guān)領(lǐng)域具有相當比例的交叉性，在治理對象、理念和方式上亦有一定的融合性。從國家治理體系、能力和效能的角度來觀察，需要遵循系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理的全面治理理念，提高公共安全和生物安全協(xié)同治理的專業(yè)化、法治化和現(xiàn)代化水平。在各種治理理念和方式中，最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的還是法治治理，需要把握幾個方面的要點：

一是協(xié)同立法。我國現(xiàn)行的《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《動物防疫法》《進出境動植物檢疫法》等多部法律尚存相互重疊和矛盾的情況，對于一些新情況、新問題也存在立法空白。當前，我國生物安全立法必須堅持總體國家安全觀理念和系統(tǒng)性思維，由各方面、各領(lǐng)域、各部門形成綜合應(yīng)對思路，基于生物安全維護和公共衛(wèi)生保障的協(xié)同目標，系統(tǒng)規(guī)劃和全面構(gòu)建生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系。一方面，加快《生物安全法》立法進度，持續(xù)完善和優(yōu)化現(xiàn)有《國家安全法》《傳染病防治法》等相關(guān)法律法規(guī)，認真梳理現(xiàn)有的涉及疫情防控、公共衛(wèi)生等方面的法律規(guī)定，并有計劃、分步驟地加以完善;另一方面，還要盡快建立關(guān)于生物技術(shù)的開發(fā)研究、生物安全標準等配套制度，與前述制度一起形成嚴密有序的生物安全制度網(wǎng)絡(luò)，全面保障生物安全的方方面面均有法可依。

二是協(xié)同執(zhí)法。生物安全和公共衛(wèi)生健康保障需要依靠嚴格高效、務(wù)實有力的行政管理和協(xié)同執(zhí)法。科技教育、衛(wèi)生健康、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理、財政金融、市場監(jiān)管、檢驗檢疫、資源環(huán)境、國資林草等行政部門需要按照國家安全、生物安全和公共衛(wèi)生領(lǐng)域的有關(guān)法律法規(guī)，加強行政管理并嚴格執(zhí)法，對危害公共安全、影響公共衛(wèi)生的組織和行為進行嚴厲打擊、嚴格查處。紀檢監(jiān)察等條線需要協(xié)同配合，針對違反法律強制性規(guī)定的市場主體和相關(guān)責(zé)任人要依法調(diào)查、從重查處，對國家公職人員不作為或者不依法作為的相應(yīng)行為要按照法律法規(guī)、黨規(guī)和紀律制度進行嚴肅追責(zé)。對于涉及生物安全領(lǐng)域的突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情防控，需要結(jié)合承擔(dān)生物安全管理和公共衛(wèi)生健康管理的有關(guān)部門的力量進行聯(lián)防聯(lián)控，在信息共享、執(zhí)法協(xié)同、事務(wù)協(xié)調(diào)等方面進行有效整合，充分發(fā)揮生物安全治理和公共衛(wèi)生健康保障的綜合效能。

三是協(xié)同司法。在生物安全和公共衛(wèi)生保障領(lǐng)域，公正司法是守護人民生命健康的重要防線。在新冠疫情防控期間，最高人民檢察院、最高人民法院相繼發(fā)布司法解釋和指導(dǎo)性意見，協(xié)同一致對疫情期間的破壞野生動物資源、制售假冒偽劣抗疫物資等妨害公共衛(wèi)生和生物安全的違法犯罪行為進行嚴厲打擊，有效遏制了不法分子妨礙疫情防控的違法行為。從涉及公共衛(wèi)生和生物安全的司法案件類型上，還區(qū)分為民事案件、行政案件和刑事案件，這三類案件也需要協(xié)同審理，總體目標是確保生物安全和人民生命健康。

此次新冠肺炎疫情將生物安全的重要性提升到前所未有的高度，也為新形勢下生物安全保障和公共衛(wèi)生建設(shè)領(lǐng)域的中國方案指明了前進方向。基于此次疫情的有效控制凸顯了信息監(jiān)測與披露的重要價值，筆者建議在《生物安全法》中明確規(guī)定公共衛(wèi)生部門特別是疾病預(yù)防控制機構(gòu)的法定責(zé)任，確保涉及生物安全和人民健康的信息發(fā)布機制公開透明。同時，進一步加強日常化的疫情風(fēng)險防控工作，完善科學(xué)有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測和預(yù)警機制，將生物安全風(fēng)險阻斷在搖籃中。

目前我國已明確將生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。此次抗擊新冠肺炎疫情為我國的生物安全和疫情防控積累了寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)，也使得我國在生物安全立法的過程中更加注重將生物安全與公共衛(wèi)生相結(jié)合，并力求在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌全局、長遠規(guī)劃，切實為生物安全建設(shè)和人民生命健康提供堅實保障。