成都市農業轉移人口市民化政策體系分析及優化

王凌謹 王俊濤 詹 琳 張 華

（西華大學經濟學院，四川 成都610039）

引言

加快農業轉移人口市民化是推進新型城鎮化的首要任務。十九大報告明確提出“要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。四川省委要求成都市要立足吸納農業轉移人口規模較大的發展實際，有序推進農業轉移人口市民化，全面彰顯成都作為西部特大中心城市的開放性和包容性。雖然成都市近年建立了較完善的條件入戶和積分入戶“雙軌并行”的戶籍政策體系，有力推進農業轉移人口市民化進程，但由于受戶籍、土地、社保和就業等制度的掣肘，農業轉移人口市民化進程推進十分緩慢。其主要原因在于相關政策制度更多是單獨存在的，沒有形成相互協調促進的政策體系，甚至存在相互干擾、妨礙和矛盾等現象，從而降低了政策體系的功能和作用。因此，進行成都市農業轉移人口市民化政策體系分析及優化十分重要，有助于強化農業轉移人口市民化政策體系的協同集成效應，妥善解決進程推進緩慢的問題，有力促進經濟發展方式轉變，有效推動成都市經濟社會持續穩定健康發展。

1.成都市農業轉移人口市民化政策體系存在的問題

1.1 戶籍入戶門檻設置較高

戶籍人口城鎮化率是農業轉移人口市民化身份變更的主要表現形式。成都市雖針對不同人群的具體特點提出了積分入戶、技能入戶、購房入戶、投靠入戶等系列落戶方式，但由于未考慮成都各區域吸引力狀況，沒針對主城區、副城區與衛星城市三者功能定位的差異實施差別化戶籍制度。農業轉移人口由于學歷技能普遍雙低，現行入戶政策對其而言是比較嚴苛的。從條件入戶來看，除執行國家層面規定的23項政策外，還實施人才優先發展戰略4項政策，這對多數農業轉移人口而言是很難符合的；從積分入戶來看，社會保險繳納、個人貢獻、教育背景等指標的設定對其來說較高，讓他們難以取得規定積分，從而無法申領到城鎮戶籍，這既會降低市民化意愿，也會影響市民化推進進程。

1.2 社會保障制度不夠完善

完善的社會保障制度具有調節分配、安定生活、促進經濟和穩定社會等重要作用。雖然成都市出臺了一些保障農業轉移人口權益的政策，但社會保障制度并不夠完善。一是于2009年開始推行的新型農村社會養老保險的購買率未達到100%，繳費檔次、金額、年限、補貼標準以及補繳費時間、方式的設計沒有完全考慮農業轉移人口的流動性；二是新型農村合作醫療制度存在宣傳不夠到位、農民認識不足、異地就醫結算報銷難、醫保報賬方式不便捷等問題；三是城鄉基本醫療保險門診統籌辦法未充分考慮農業轉移人口工作生活地點多變的特點，對“人人有醫保”和“保隨人行”的落實不夠到位，在一定程度上削弱了農業轉移人口繳納醫保的意愿。因此，城鄉之間、城市之間的社保如何并軌、銜接和整合，會直接影響農業轉移人口在城市定居的意愿，制約城鎮化的推進進程。

1.3 土地制度改革進展緩慢

農村土地制度的改革不僅涉及農民與土地的關系，也決定著勞動力和土地要素的流動方式。農村承包經營地、集體建設用地和宅基地的權益事關農民的衣食住行，這些土地權益的確權登記發證關系到農民能否放心外出務工就業和進城落戶。一是雖農村土地已完成確權，但并沒有全部領到確權證。二是農村土地流轉機制不夠完善，農村土地經營權流轉交易市場處于試點階段，農業轉移人口還不能充分享有土地流轉收益。三是農村宅基地交易限制諸多，交易人群局限在本村村民之間，且不得用于非農建設，交易價值大為降低。四是農村集體建設用地流轉存在制度不夠完善、行為不夠規范和收益分配不夠公平等情況。農村土地流轉推進緩慢使得很多農業轉移人口持觀望態度，不愿進城落戶，影響農業規模經營，無法釋放出農村土地流轉的交易價值，影響城鄉要素市場配置效率，削弱城鄉融合發展動力。

1.4 就業制度設計存在缺陷

農業轉移人口的就業能力和質量有待提升，存在工資待遇低、勞動時間長、勞動條件差、雇傭關系不規范、權益維護困難等問題，這既制約了產業工人隊伍的穩定性和可持續性，增大了企業的用工成本，也削弱了農業轉移人口在城市積累財富的能力，降低了其融入城市的能力和意愿。原因在于城市就業制度、政策與城鄉二元結構之間存在轉換矛盾。一是難以完全獲得與市民平等的公共服務，處于城市管理和服務體系之外，在福利、勞保、休假、醫療、養老等多方面不能獲得正當權益保障。二是就業技能培訓難于落到實處，存在執行責任不明、培訓投入不足、管理監督不力等現象，導致就業技能培訓沒有落實。三是勞動權益受到侵害，如用工單位不簽訂勞動合同、同工不同酬、克扣拖欠工資、工傷認定難、無“五險一金”等。四是農業轉移人口雖長期在城市就業與居住，但在子女教育、社會保障和購房資格等方面未享受與市民同等待遇。城市公共服務的不均等增加了農業轉移人口流動就業的成本，大大降低了落戶意愿。

1.5 政策制度之間不夠協調

市民化政策制度是加快推進新型城鎮化建設的基礎，而政策制度之間的協調配合和有機銜接是農業轉移人口平等享受基本公共服務的保障。成都市作為大規模吸納農業轉移人口的城市，雖然在戶籍、社保、土地、就業等政策制度方面作出了推進市民化進程的頂層設計，但農業轉移人口流入地政府部門的主體幫扶責任落實不夠到位，未能深入了解其切實需求，制定的政策制度之間存在不協調、不和諧甚至沖突的地方，使得政策制度之間無法形成集聚效應，市民化通道沒有切實暢通。一是戶籍政策不利于低學歷低技能的農業轉移人口落戶城市，不適應其家庭式遷移的發展趨勢；二是農業轉移人口無法享有與市民同等的就業權益，如失業登記、職業指導、就業扶持、創業資助、貸款補貼等；三是農業轉移人口在住房、醫療、子女教育等方面無法享受與市民同等的權益；四是農業轉移人口的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權得不到有效維護。這些沒有得到足夠重視和明確的問題在一定程度上阻礙了市民化推進進程。

2.促進成都市農業轉移人口市民化政策體系優化的建議

2.1 創新改革戶籍制度

戶籍獲得是農業轉移人口市民化的重要標志，這不是一張簡單的紙，更是城市、市民及自身對其身份的劃歸、接納與認同，若其不能有效實現社會身份轉變，只能形成“候鳥式”城鄉往返局面。因此，成都市應高度重視農業轉移人口戶籍制度的創新改革問題，綜合考量城市勞動力需求和承載力，積極探索破解城市化和市民化困境的辦法，讓更多農業轉移人口落戶城鎮。一應大幅降低落戶門檻，適當放寬非五城區的落戶條件，按照單一或綜合指標的考量方式，如社保繳納年限、工作年限、就業穩定性等指標，允許符合條件的農業轉移人口落戶城鎮。二應針對主城區、副城區和衛星城市的特點，實行差別化落戶政策，為加快市民化和城市化進程創造條件。三應主動運用家庭式人口遷移規律，創新農業轉移人口家庭“鏈式”落戶辦理的條件和流程。只有讓更多的農業轉移人口落戶城鎮，讓其成為市民，才能有效破解城鄉二元結構，加快推進市民化進程。

2.2 完善社會保障制度

社會保障制度是影響農業轉移人口市民化意愿的重要因素，不僅涉及農業轉移人口自身及家庭，更關乎社會的和諧穩定。成都市必須強化以人為本的管理理念，切實調研農業轉移人口及家庭的實際需求，不斷完善社會保障制度。一應加強基礎配套建設和公共服務建設，保障和提升城鎮的綜合承載能力和公共服務水平，吸納更多的農業轉移人口，既要將其納入住房保障體系，也要落實醫療保險接續和城鄉醫保整合。二應立法規定用工單位至少為員工購買養老、醫療及工傷保險，實現應保盡保，同時切實加強監管，嚴格督促落實，對于執行不夠規范到位的，既要補齊補夠，也要堅決懲處。三應高度重視農業轉移人口子女教育問題，增加教育資源供給，建立靈活學習制度，健全學籍管理制度，全面放開異地高考限制，切實保障其子女平等享有受教育權。只有高度重視和維護農業轉移人口的合法權益，讓他們公平公正享受城鎮公共資源和社會福利，才能有力加快促進農業轉移人口全面融入城市。

2.3 確保土地權益落實

新型城鎮化建設的核心是以人為本，是人的城鎮化在而非土地的城鎮化。土地是農民安身立命之本，而土地利益與戶口的掛鉤，使得農業轉移人口擔憂失去農村承包經營地、集體建設用地和宅基地出讓、抵押、互換的相應權益，這阻礙了市民化進程。成都市應建立有效的農地退出機制，健全農村產權流轉交易市場體系，盤活農村土地資產，充分發揮農村閑置資源價值。一應做好農地確權頒證工作，賦予農民對承包經營地和宅基地應有的使用權、交易權和收益權，維護進城落戶農業轉移人口在農村享有的既有權益，消除后顧之憂。二應大力推動土地有償流轉和適度兼并，鼓勵簽訂長期承包合同，促進農村土地集中經營和規模化經營，推動農村經濟持續健康穩定發展。三應創新承包經營權換社保、宅基地換城市住房的置換方式、途徑和流程，關鍵要建立讓其能享受到土地增值收益的機制，不應截留擠占其應有的土地權益。四應為進城落戶農業轉移人口的農地流轉創造條件，實現其農村合法權益（包括農村集體“三資”）的保值增值。只有合理有效保障和維護好其農地權益，他們才會毫無顧慮退出農村落戶城鎮。

2.4 加強就業制度改革

穩定就業是城鎮吸納農業轉移人口的關鍵，充足的就業崗位是農業轉移人口獲得勞動收入的重要保障。成都市應加大對農業轉移人口就業的支持力度，不斷增強其市民化的動能。一應注意建立健全公共就業服務機制，設立農業轉移人口就業專項資金，切實保障其就業權益。二應注意促進農業轉移人口實現就業，切實做好失業登記、職業培訓、就業扶持等服務，拓寬轉移就業渠道，創造就業容納空間。三應注意大力實施創業帶動就業的策略，加大創業扶持力度，落實免費評審、創業資助、項目補貼等優惠政策。四應注意暢通舉報渠道，加強多部門聯合執法，有效清查治理工資拖欠問題，保障農業轉移人口能按時足額領到工資。只有農業轉移人口的勞動權益得到切實保障，才能更好推進新型城鎮化，維護社會和諧穩定。

2.5 統籌協調政策工具

選擇并實施合理有效的市民化政策工具是實現新型城鎮化建設目標的利器。由于農業轉移人口市民化具有多元性、復雜性、動態性的特點，因此成都市在選擇市民化政策工具時應始終立足產業發展與城鎮化進程協同推進的實際。一應充分發揮政府部門的主導作用，深刻認識市民化的復雜性和艱巨性，充分考慮各方利益，多渠道征集建議，形成戰略性、前瞻性、針對性和實效性較強的政策體系。二應高度重視政策工具與政策環境的耦合關系，統籌兼顧，整體設計，充分考量政策之間的整體性、系統性和協調性，讓市民化政策多規合一，關聯互動，共同形成集聚效應。三應將農業轉移人口納入城鎮基本公共服務保障范疇，加大對城鎮吸納農業轉移人口的支持力度，有序推動農業轉移人口舉家進城落戶。四應切實維護進城落戶農業轉移人口在農村的合法權益，支持并引導他們依法自愿有償轉讓其擁有的農村資產和權益。五應廣泛聽取意見和建議，不斷改進管理方式，提升基本公共服務質量，優化完善市民化政策。只有不斷增強市民化政策體系的針對性和實效性，才能有力推進農業轉移人口市民化的進程。

綜上，農業轉移人口是產業發展和城市建設不可或缺的重要人群。成都市新型城鎮化建設質量和水平的提高離不開農業轉移人口市民化的有序推進，其市民化政策的主要問題在于體制機制改革滯后，管理制度創新不足，政策之間沒有形成合力，導致新型城鎮化推進進程緩慢。應特別注意發揮政府部門的主導作用，以農業轉移人口的切身利益為出發點，加速戶籍、社保、土地、就業等制度的創新改革，營造農業轉移人口市民化的良好環境，提升農業轉移人口及家庭的城市融入水平，加快推進新型城鎮化建設進程，為成都市經濟社會高質量發展提供堅強保障。