基于“回應(yīng)型政府”理念的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)策略

黃美盈

摘 要：2020年初，全球爆發(fā)了嚴(yán)重的新型冠狀病毒肺炎事件。在我國(guó)，超過8萬(wàn)人被感染。此次疫情反映出我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一些薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)此，本文探討了事件背后的原因，并從“回應(yīng)型政府”的價(jià)值取向出發(fā)，找出政府應(yīng)對(duì)能力進(jìn)一步完善的問題，以強(qiáng)調(diào)構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系的重要性，然后從以人為本、服務(wù)至上、合作治理、及時(shí)應(yīng)對(duì)、依法治理五個(gè)方面提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：回應(yīng)型政府，突發(fā)公共衛(wèi)生事件，價(jià)值取向

中圖分類號(hào)：F24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.024

0 引言

2019年12月份開始，我國(guó)湖北省武漢市出現(xiàn)了新型肺炎患者。2020年1月12日，這種新型冠狀病毒正式被命名為“2019新型冠狀病毒”（2019 nCoV）。2020年1月30日，世衛(wèi)組織宣布，新的冠狀病毒疫情被列為國(guó)際公共衛(wèi)生緊急事件。通過幾個(gè)月的防疫和抗疫工作，取得了好的進(jìn)展，但也反映出了中國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)于相關(guān)公共衛(wèi)生信息，特別是在發(fā)生公共衛(wèi)生緊急情況時(shí)，需要國(guó)家和政府的統(tǒng)一管理。

習(xí)近平同志在2月14號(hào)舉行的中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上明確指出，要將民眾人身安全與生命健康放置于重中之重，認(rèn)為它是中國(guó)共產(chǎn)黨迫切需要解決的重要任務(wù)。對(duì)于這種疫情，我們必須時(shí)刻牢記當(dāng)前形勢(shì)，科學(xué)準(zhǔn)確地贏得防疫斗爭(zhēng)的勝利，必須用長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并從整個(gè)抗疫過程中吸取教訓(xùn)以及不足，要密切注意彌補(bǔ)缺點(diǎn)，堵塞漏洞，注意長(zhǎng)處和短處，以及完善國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。傳染病因?yàn)槠渚邆渫话l(fā)性特征，存在巨大的生命威脅與健康隱患，所以針對(duì)傳染病建立的防控應(yīng)急管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)達(dá)到完善、有效、科學(xué)，彰顯出明顯的政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值，這實(shí)際上是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域踐行以人為本發(fā)展觀的具體表現(xiàn)。在面對(duì)新冠狀病毒肺炎現(xiàn)狀時(shí)，更應(yīng)當(dāng)構(gòu)建健全、系統(tǒng)、規(guī)范、科學(xué)的應(yīng)急管理系統(tǒng)。

1 概念界定與文獻(xiàn)回顧

“回應(yīng)型政府”不是一個(gè)新概念。它以是基于公共治理理論所形成的指導(dǎo)理論，包含新公共管理理論及公共服務(wù)理論，尤其是科學(xué)社會(huì)主義理論。它將公共治理作為觀念引導(dǎo)，將處理社會(huì)性問題、公共類事件作為職責(zé)，具備平穩(wěn)、可持續(xù)以及自覺的回應(yīng)性特征，同時(shí)還擁有重要的回應(yīng)體制與回應(yīng)力，彰顯出了以人為本、迅速反饋、服務(wù)引導(dǎo)、依法管理等基礎(chǔ)特點(diǎn)，它將政府和社會(huì)公平協(xié)作作為管理方式。這一治理理念的提出，使建設(shè)服務(wù)型政府擁有了更為正確的價(jià)值導(dǎo)向與目標(biāo)系統(tǒng)，打造回應(yīng)型政府治理模型和運(yùn)行機(jī)制可以使政府更好地實(shí)現(xiàn)其服務(wù)職能。這是建設(shè)服務(wù)型政府的重要基礎(chǔ)。基于此，筆者選擇從“回應(yīng)型政府”的價(jià)值取向?yàn)橐暯牵瑏?lái)看待本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件背后的問題。

“回應(yīng)型政府”曾經(jīng)是學(xué)者研究的熱點(diǎn)，但近年來(lái)，關(guān)于政府回應(yīng)的研究卻越來(lái)越少。大多數(shù)文獻(xiàn)都是以網(wǎng)絡(luò)輿情以及公眾參與為主的研究，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的研究幾乎沒有。筆者以此作為介入點(diǎn)，從“回應(yīng)型政府”概念的價(jià)值取向作為出發(fā)點(diǎn)來(lái)看待本次新型冠狀病毒事件背后的問題。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件呼喚回應(yīng)型政府

回應(yīng)型政府就本質(zhì)而言，是致力于追尋回應(yīng)、公正、自由、服務(wù)、效率、法治及責(zé)任的政府，所以在建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)遵循特殊的行政觀念，做出正確的價(jià)值抉擇。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件具有“突發(fā)性”“群體性”“緊迫性”的特點(diǎn)，并且隨著時(shí)間的推移，還會(huì)出現(xiàn)情況愈發(fā)嚴(yán)重的后果，所以，打造回應(yīng)型政府對(duì)提升公眾對(duì)執(zhí)政當(dāng)局的滿意度、提升政府部門對(duì)公眾需求的回應(yīng)速度能力大有裨益，從而有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

回應(yīng)：回應(yīng)的主要目的是促進(jìn)公共服務(wù)水平的提升，切實(shí)保障公共利益，維護(hù)社會(huì)公平。眾所周知，政府由實(shí)質(zhì)而言，源于社會(huì)需求，是對(duì)社會(huì)需要的回應(yīng)。政府必須繼續(xù)對(duì)社會(huì)作出反應(yīng)，以促進(jìn)自身的變革與發(fā)展，并使自己越來(lái)越好。回應(yīng)既是連續(xù)過程，也是復(fù)合過程。所以，政府需要迅速加以應(yīng)對(duì)，這樣才可以實(shí)現(xiàn)自我提升與發(fā)展，回應(yīng)行動(dòng)更應(yīng)當(dāng)是自覺的而不是被動(dòng)的。政府需要自覺發(fā)掘社會(huì)成員潛在的利益需求，傾聽民眾的合理化意見與建議，從而獲得更多的備選解決方案。雖然一直以來(lái)，我國(guó)致力于衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)，并獲得突出成就，然而民眾的健康素質(zhì)與社會(huì)責(zé)任感依舊不強(qiáng)，特別是面臨嚴(yán)峻的流行病時(shí)，矛盾特別突出。國(guó)家針對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生傳染病，早已構(gòu)建了防控應(yīng)急管理系統(tǒng)，然而因?yàn)槿鄙賹?shí)操實(shí)練，反應(yīng)較為緩慢，預(yù)警制度不夠健全，很難精準(zhǔn)的掌握最為恰當(dāng)?shù)目刂茣r(shí)機(jī)。作為以回應(yīng)為導(dǎo)向的政府，回應(yīng)是一個(gè)持續(xù)，集成，靈活和長(zhǎng)期的過程。因此政府要制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，由于對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)劃不足，導(dǎo)致真正出現(xiàn)緊急疫情時(shí)出現(xiàn)了錯(cuò)過最佳初始防控時(shí)機(jī)，進(jìn)而促使了疫情在全國(guó)范圍內(nèi)的大規(guī)模爆發(fā)。

創(chuàng)新：回應(yīng)過程事實(shí)上是持續(xù)化創(chuàng)新的一個(gè)過程，由于社會(huì)處在動(dòng)態(tài)化變動(dòng)中，因此民眾的需求同樣經(jīng)常變動(dòng)，政府必須對(duì)社會(huì)動(dòng)態(tài)化作出反應(yīng)。這也要求了政府在處理相關(guān)問題時(shí)不能循規(guī)蹈矩，要優(yōu)化理念，轉(zhuǎn)變思維，應(yīng)用靈活多變的形式，應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的社會(huì)性事件。流行初期，由于信息和實(shí)踐不足，一些重要的預(yù)防措施和程序沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，與流行有關(guān)的法律保護(hù)還不足以阻止流行的開始。創(chuàng)新與回應(yīng)是一個(gè)交互的過程，為了更好的回應(yīng)動(dòng)態(tài)化變動(dòng)的公共事件，需要政府應(yīng)用嶄新的工具模式做出應(yīng)對(duì)，創(chuàng)新需要基于掌握經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)發(fā)展需求的前提下進(jìn)行。因此創(chuàng)新也必須作為回應(yīng)型政府明確價(jià)值取向的關(guān)鍵點(diǎn)。

效能：它是對(duì)政府反應(yīng)速度加以度量的核心指標(biāo)，著名教授俞可平在對(duì)善治組成因素進(jìn)行闡述時(shí)，將效能視作必不可少的構(gòu)成部分，其指出善治構(gòu)成因素包含六項(xiàng)：第一，合法性;第二，責(zé)任性;第三，回應(yīng);第四，透明性;第五，有效;第六，法治。這對(duì)政府管理機(jī)構(gòu)提出了相關(guān)要求。第一是合理設(shè)置政府管理機(jī)構(gòu);第二是政府管理成本應(yīng)盡可能降低。本次疫情凸顯出諸多問題，比方說一線醫(yī)生數(shù)量嚴(yán)重不足、醫(yī)用物資準(zhǔn)備不足、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、對(duì)民眾健康教育及防疫知識(shí)普及不到位等，使疫情防控面臨困難重重。特別是災(zāi)區(qū)醫(yī)療保障資源匱乏，尤其是面對(duì)嚴(yán)峻的突發(fā)性事件時(shí)，一線防疫者與戰(zhàn)略物資很難在短期之內(nèi)有效部署。這些情況都是政府管理能力缺失的體現(xiàn)。政府在開展管理時(shí)，供應(yīng)的公共服務(wù)和產(chǎn)品需要將切合社會(huì)需要作為基礎(chǔ)，這意味著政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)有效性是基于對(duì)社會(huì)訴求作出回應(yīng)的有效性上實(shí)現(xiàn)的。此次疫情將政府系統(tǒng)內(nèi)信息溝通問題暴露無(wú)遺，不僅損害了當(dāng)?shù)卣帕Γ步o社會(huì)帶來(lái)了很大損失。

值得注意的是，效能不是效率，效能包括效率和利益。我們應(yīng)該從社會(huì)利益出發(fā)。政府提供公共服務(wù)以滿足社會(huì)和公民的需求。要不然政府所供應(yīng)的公共產(chǎn)品必然會(huì)和社會(huì)訴求不相契合，最終引發(fā)巨大浪費(fèi)。有報(bào)道指出，武漢紅十字會(huì)把社會(huì)捐贈(zèng)于武漢協(xié)和醫(yī)院的物資分配不合理的情況，讓我們深思，政府在提供公共服務(wù)時(shí)，是否考慮了效能呢？

服務(wù)：高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府需要將民眾視作最為主要的服務(wù)對(duì)象，縱觀現(xiàn)代政府治理形式，基本上傾向于服務(wù)型政府，將客戶至上作為指引。社會(huì)公民是政府最為主要的客戶群體，也是政府獲得經(jīng)費(fèi)的最終來(lái)源。所以應(yīng)當(dāng)將公民作為政府編制公共政策的切入點(diǎn)，將以人為本作為觀念引導(dǎo)。政府需要對(duì)人民的訴求與權(quán)益作出反應(yīng)，盡可能的保障其公共利益。疫情爆發(fā)以來(lái)，多地區(qū)出現(xiàn)“一罩難求”現(xiàn)象，醫(yī)院口罩缺乏，普通市民更是買不到口罩。政府在后來(lái)的公共政策利益體系中是否反映了這些要求和利益？疫情爆發(fā)之初，很多患者無(wú)法及時(shí)得到核酸檢測(cè)，只好在家中隔離。武漢雖然擁有大量的病毒專家和科研機(jī)構(gòu)，但都被排除在外。在本次疫情中，直到2020年1月22日，國(guó)家衛(wèi)健委才刪除了醫(yī)療機(jī)構(gòu)需將標(biāo)本送至疾控中心進(jìn)行病原檢測(cè)的相關(guān)內(nèi)容，武漢的部分機(jī)構(gòu)才獲得了樣本檢測(cè)和確定病例的許可。

3 加強(qiáng)回應(yīng)型政府建設(shè)，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件

實(shí)際上，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的出現(xiàn)是對(duì)一個(gè)國(guó)家應(yīng)急體系、機(jī)制和能力的考驗(yàn)。針對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件建立健全的應(yīng)急防控管理系統(tǒng)，不但在防控環(huán)節(jié)，而且在社會(huì)治理中，都非常重要，要長(zhǎng)期關(guān)注重大傳染病的防控工作，逐步建立“預(yù)防、控制、治療”聯(lián)動(dòng)部門的應(yīng)急管理體系。筆者從以民為本、服務(wù)引導(dǎo)、依法治理、協(xié)作共治、及時(shí)反應(yīng)這五大維度入手，分析增強(qiáng)回應(yīng)型政府建設(shè)以打贏抗疫攻堅(jiān)戰(zhàn)的途徑。

政府應(yīng)該以人為本。政府應(yīng)當(dāng)時(shí)刻不忘記自己回應(yīng)的本質(zhì)，—關(guān)注公眾利益。政府應(yīng)當(dāng)時(shí)刻關(guān)注最廣大人民群眾的切實(shí)需要是什么。對(duì)于疫情的情況，要加強(qiáng)科普宣傳，可以在電視上、新聞中以及報(bào)紙上加強(qiáng)對(duì)新型冠狀病毒的宣傳，做到信息透明且及時(shí)，讓公民能夠及時(shí)獲取疫情的相關(guān)信息，做到讓全體人民群眾知疫防疫，關(guān)注全體人民群眾的身體和心理狀況。不少地區(qū)出現(xiàn)無(wú)法購(gòu)買口罩等情況，政府應(yīng)做到增加口罩供應(yīng)，創(chuàng)新口罩購(gòu)買方式，實(shí)行每戶每人限購(gòu)且獲得機(jī)會(huì)平均等方式，確保公民口罩需求飽滿。

政府必須以服務(wù)為導(dǎo)向。政府要時(shí)刻把自己放在一個(gè)以服務(wù)為重角色的位置上，關(guān)注公共衛(wèi)生的情況。這里的“服務(wù)”包括生活服務(wù)、信息服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)。在生活中，積極關(guān)注公民生活中的需要，例如口罩的需求量以及疫情期間便民生活渠道的需要等。對(duì)于全民在家隔離的情況，要保證公民的基本生活物資充足，避免出現(xiàn)物資攜帶病菌引起感染的情況。在信息服務(wù)上，保證每天公開疫情感染的數(shù)據(jù)，做到全透明，讓每一個(gè)公民都能在相應(yīng)的渠道獲取最新資料，時(shí)刻保證關(guān)注能得到回應(yīng)。做到不隱瞞病情實(shí)際情況，與全體公民共進(jìn)退，一起打贏抗疫戰(zhàn)。在醫(yī)療服務(wù)上，政府首先要時(shí)刻關(guān)注第一線醫(yī)生的物資需求，其次要關(guān)注最廣大人民群眾的需求，不能只關(guān)注肺炎感染者，對(duì)于普通疾病患者，也要提供及時(shí)的醫(yī)療服務(wù)。

政府應(yīng)實(shí)行共同治理的概念，要發(fā)揮主導(dǎo)作用，與公民、社會(huì)團(tuán)體和醫(yī)院合作，建立有效的服務(wù)機(jī)制。就政府角度而言，要確定政府、醫(yī)院、社團(tuán)、公眾等諸多主體的具體分工，加強(qiáng)屬地職責(zé)，真正發(fā)揮出各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與管理層的作用，構(gòu)建完善的責(zé)任追查體制。就社會(huì)角度而言，必須要將社團(tuán)組織的功能真正彰顯出來(lái)，快速為民眾提供迫切需要的幫助，增強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)物品的監(jiān)管力度，合理使用物資，健全社會(huì)信用系統(tǒng)。就公共方面而言，必須調(diào)動(dòng)民眾共同參與，依附于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、居民委員會(huì)等諸多載體，團(tuán)結(jié)多方力量，共同應(yīng)對(duì)疫情。作為公民而言，也應(yīng)當(dāng)努力提升自我健康素養(yǎng)，關(guān)注自己的身體以及心理健康，積極做好疫情防護(hù)配合工作。社會(huì)組織方面，在居委會(huì)、村委會(huì)，工作人員應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮帶頭作用，關(guān)注民生以及疫情防護(hù)情況，招募一定數(shù)量的志愿者加入到社區(qū)疫情防控工作之中。醫(yī)院層面，醫(yī)院應(yīng)當(dāng)積極配合政府的工作，可以設(shè)立分級(jí)診療制度，在疫情特殊時(shí)期，設(shè)立定點(diǎn)醫(yī)院，對(duì)于普通疾病的患者，也不能掉以輕心，做到全面防護(hù)。為了構(gòu)建完善的聯(lián)系防疫系統(tǒng)，政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注和世衛(wèi)組織及相關(guān)國(guó)家的有效溝通問題，確保和其他國(guó)家共同分享疫情信息，做好防控工作戰(zhàn)略部署，秉承負(fù)責(zé)、公開的大國(guó)外交原則，增強(qiáng)國(guó)際協(xié)作，以獲得外部扶持，協(xié)同贏得防疫總體戰(zhàn)。

政府要做到及時(shí)回應(yīng)，“及時(shí)”體現(xiàn)在快速準(zhǔn)確的反應(yīng)速度上。“快”要求政府要建立與公民溝通的平臺(tái)，一旦需要回應(yīng)公民需求時(shí)就要做到立即回應(yīng)。“準(zhǔn)”強(qiáng)調(diào)政府回應(yīng)的有效性，不能是不注重質(zhì)量的回應(yīng)，而是找準(zhǔn)方法，針對(duì)情況的回應(yīng)。這對(duì)于政府工作人員的各方面素質(zhì)都有很高的要求，政府工作人員自身必須掌握相關(guān)疫情防護(hù)知識(shí)，了解疫情實(shí)時(shí)情況，才能做到及時(shí)回應(yīng)。雖然目前已經(jīng)擁有嚴(yán)格的信息溝通制度，但系統(tǒng)內(nèi)溝通不暢的情況，瞞報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)的情況時(shí)常發(fā)生。

政府要實(shí)行依法治理，建立一定的法治保障機(jī)制。由立法、守法、執(zhí)法等諸多層面入手，作出不懈努力，真正提升依法防控能力，運(yùn)用法律這一武器對(duì)疫情防控工作保駕護(hù)航。首先，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有的預(yù)防控制傳染病相關(guān)法律的宣傳推廣力度。其次，黨委組織及政府職能部門應(yīng)當(dāng)自覺履行自身職能，應(yīng)用法律武器做好疫情防范與控制工作。最后，健全立法機(jī)制，盡快頒布相關(guān)的法律條文，嚴(yán)格規(guī)定吃野味是一種違法行為，嚴(yán)格保護(hù)指定區(qū)域內(nèi)的瀕危野生動(dòng)物。加快“預(yù)防，控制與治理”聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)構(gòu)建工作，基于傳統(tǒng)應(yīng)急管理機(jī)制的前提下，增強(qiáng)法律保護(hù)與機(jī)制保障，有效地將預(yù)防，控制和治療三者聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現(xiàn)防疫全過程，著力抓好演練和預(yù)警機(jī)制建設(shè)，協(xié)調(diào)資源，并在人員等方面在關(guān)鍵時(shí)刻與流行病作斗爭(zhēng)。以控為核，防控結(jié)合;以治為要，治中抓控。

這場(chǎng)防疫抗疫戰(zhàn)，讓我們看到的不僅僅是在危難關(guān)頭我們國(guó)家的人民醫(yī)生如何沖在第一線守護(hù)大家，也不僅僅是人民群眾眾志成城抗擊疫情的精神，而且要讓我們認(rèn)識(shí)到疫情背后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的威力，以及建立應(yīng)急管理制度的重要性，在未來(lái)我們要如何更加有效避免此類事件的爆發(fā)。相信加強(qiáng)“回應(yīng)型政府”的建立，促進(jìn)應(yīng)急管理系統(tǒng)的建設(shè)，在今后如果再遇到相似事件我們可以有效處理。

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（注：本文收稿日期2020-04-22）