重大疫情應對中的政府責任分析

鄧少華　樊召玲

摘 要：通過對新型冠狀病毒肺炎疫情的認識，探討了我國各級政府處理新型冠狀病毒肺炎疫情中應對措施的典型案例，比較了地方政府應對同一場重大突發公共衛生疫情的應急處理反應意識和應急管理能力，評估了在重大疫情防控過程中的政府責任。分析得出應通過完善制度設計及相關法律法規、專業化治理水平、積極構建政府決策者與醫護專家有效溝通渠道等舉措，來提升我國各級政府面對重大疫情的政府責任能力。

關鍵詞：新型冠狀病毒肺炎;重大疫情;政府責任

中圖分類號：F24

文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.035

新型冠狀病毒肺炎給人們帶來了災難，面對這場重大疫情，黨中央高度重視并迅速做出決策部署，全國上下團結一致，同舟共濟抗擊疫情。但在疫情防控管理過程中，存在一些地方政府在處理疫情時政府責任主體缺失，對疫情發生初期信息披露得不及時、過高的確診標準等情況，以及對捐贈物資的隨意處置等問題，發生了如黃岡“一問三不知”衛健委主任、“不作為”的湖北紅十字會3名領導及大理市違法扣押征用防疫口罩等情況。故嘗試通過梳理新型冠狀肺炎疫情防控中凸顯的典型政府責任問題，來進一步研究處理應對重大疫情中如何建設責任型服務型能力型政府。

1 重大疫情的主要特征

重大疫情具有發生的突然性、蔓延的快速性、演變的不確定性、處置的緊迫性和后果的無法預測性等特征，在很大程度上是對社會生命財產安全的威脅和對正常社會生活秩序的挑戰;從時間序列上可分為潛伏期、萌芽期、生成期、爆發期、相持期和衰退期六個部分。無論是由自然因素造成的重大疫情和由人為因素造成的重大疫情，兩者是可以互相轉化的，都可能導致某些社會基本活動的中斷或癱瘓。

2 政府責任概念分析

2.1 理論淵源

政府責任的理論淵源主要來源于以下三個方面：（1）經濟自由主義，代表人物是英國古典政治經濟學家亞當·斯密，認為政府只是充當“守夜人”的角色，政府的責任只是保障人權、國防、司法、工程建設。社會問題的解決應依靠個人而非政府和社會。（2）國家干預主義，代表學派為凱恩斯主義、新劍橋學派等。它主張強調自由市場機制的缺陷必須通過國家干預來彌補，肯定政府在社會經濟發展中的重要地位。（3）中間主義，是介于國家干預主義和經濟自由主義之間的第三條道路，強調個人責任的回歸。

2.2 政府責任的分類

根據承擔的具體內容分類為以下四類：（1）制度設計與規范責任，指通過各種制定各類法律法規，規范包括政府在內的各類社會主體的責任。（2）財政責任，指通過財政手段支持政府履行相應職責。（3）監管責任，指政府在制定好制度與規范設計之后，需要建立相應的監管機制對其進行監管。（4）實施責任，從政府責任的意義上說，實施責任是保障政府各項制度機制運行的核心內涵。

3 新型冠狀病毒肺炎疫情防控與政府責任個案分析

新型冠狀病毒肺炎疫情是一場從公共衛生領域波及社會各個領域的重大突發性公共衛生危機。從2019年12月8日武漢衛健委官方通報出現了新型冠狀病毒肺炎疑似病例，到2020年4月6日國家衛健委最新關于新型冠狀病毒肺炎疫情報告，截至當天國際標準時間16時整，湖北共有新冠病毒累計確診病例67803例，累計治愈病例64014例，累計死亡病例3212例。其中武漢共有新冠病毒累計確診病例50008例，累計治愈病例46863例，累計死亡病例2571例。我國共有新型冠狀病毒肺炎確診病例和疑似病例83005例，累計治愈病例77354例，其中累計死亡病例3340例。全球有疫情的國家和地區數目增加到178個，全球累計確診病例1190792例，累計治愈率185473，累計死亡66047例。我國國家衛健委確認新冠病毒為疫情病原是在2020年1月8日。在1月22日中國疾控中心報道新型冠狀病毒的來源是野生動物。從2020年1月21日開始國家衛健委有每日準確、可靠的疫情通報和發布，2020年1月29日新型冠狀病毒肺炎確診人數超過2003年“非典”確診病例數。得知存在疫情事實之后，政府相關職能部門應當立即采取強有力的決策能力和相應對策來有效地防范重大疫情。尤其是在疫情防控的第一陣線，更應該拿出有力措施。但從此次新冠肺炎病毒疫情的實際發生和發展來看，在疫情發生的初期和中期，一些地方政府責任部門沒有及時履行政府責任，沒有果斷決策采取措施或者沒有有效實施應對重大疫情危機管理，對于非法大規模殘害消費攜帶有病毒溯源的野生動物控制措施不力，以及對于疫情發生初期政府職能部門忽視醫護人員專家的警告提醒是導致這次重大疫情發生的原因。通過選取湖北省政府和河南省政府處理應對新冠肺炎疫情的2個不同的個案，來分析不同地方政府對同一場重大疫情所采取的反應時間和應對策略，以及由此而導致的不同后果。

以湖北省新型冠狀病毒肺炎疫情與政府責任評價為例，在2020年1月20日國家針對新型冠狀病毒肺炎統一指揮展開第一階段疫情防控前。2019年12月8日武漢衛健委官方就通報了疑似病例，而后近半個多月出現真空期。在2019年12月26日湖北省中西醫結合醫院呼吸內科主任張繼先發現4例肺炎異常病例，并上報省、市、區三級疾控處，但這時并沒有引起當地政府的注意。而在2019年12月30日李文亮醫生在微信群提醒注意防范傳染病（新型冠狀肺炎進入公眾視野），2020年1月1日武漢市公安機關對李文亮醫生等8人定性為“散布謠言者”進行教育、批評。甚至在2020年1月10日當李文亮醫生等多名一線醫護人員被感染后，2020年1月14日武漢衛健委報告依然稱沒有證據顯示人傳人。其政府公共行政責任部門在這次疫情發生初期沒有很好的預測與預防，在重大疫情處理中表現了明顯的經驗不足和決策失誤，在疫情發生的萌芽期及生成期沒有做到有效控制疫情，導致疫情大范圍爆發，如表1所示。

以河南省新型冠狀病毒肺炎疫情與政府責任評價為例，河南省是人口大省，同時也是勞務輸出大省，外出打工人數龐大且打工地點分散，而在地理位置上河南省緊鄰疫情主戰場湖北省。通過分析河南省政府針對疫情采取應對措施時間序列，在新冠肺炎疫情爆發第一階段前，河南省政府就已快速反應應對疫情防控，實施針對傳染源地區如武漢方向道路交通管制，而到2020年1月20日國家衛生健康委確認河南省鄭州市首例輸入性新型冠狀病毒感染的肺炎確診病例時。河南省政府已將防疫標語宣傳至自然村。21日就針對疫情開展聯防聯控，禁止售賣活禽、新增130所定點醫院、525家醫院開設發熱門診、全面排查武漢甚至外來人口、交通要塞測體溫、公共區域及小區消毒、電視直播、手機短信推送、廣播循環播放、到武漢的車票免退票手續費、從城市到鄉村全面防控等措施嚴防死守疫情擴大和蔓延，同時做到了未雨綢繆，有備無患。在打贏疫情防控人民戰爭、總體戰、阻擊戰中，河南省政府的工作得到社會大眾的廣泛認可。面對疫情防控，河南省政府體現出了一個責任型政府的擔當與作為如表2所示。

4 新型冠狀肺炎疫情防控暴露出的政府責任問題

4.1 制度設計層面存在缺陷

目前我國《中華人民共和國傳染病防治法》（2013修正）在疫情控制方面對疫情發生的潛伏期萌芽期及生成期等方面并無清晰規定，如其中第四章疫情控制中的第四十二條只說明了當傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑。而對于當疫情處在潛伏期、萌芽期、生成期等階段時，各級地方政府應如何感知與應對，以及相應政府責任并無清晰規定。另外針對重大疫情演練預案與實際應對措施，一些地方政府存在并無清晰規定的現象及問題。

4.2 疫情傳染源地區政府部門對新冠肺炎疫情苗頭沒有足夠重視

在疫情發生初期，疫情傳染源地區政府部門忽視一線醫護專家的警告，如李文亮、張繼先等一線臨床醫生感知到此次疫情的嚴重性時，上報省市區三級疾控處以及示警注意防范傳染病。但是政府職能部門并未針對這特殊情況及時采取應對措施及感知其風險后果從而重視控制和隔離疫情，防止疫情傳播范圍擴大泛濫。甚至在疫情生成期，出現多名一線臨床醫生被確診感染新冠肺炎，而一線臨床醫生被感染是疾病人傳人的敏感信號。以及在2020年1月15日，當國家疾控中心啟動一級應急響應后，疫情傳染源地區政府職能部門也并無采取任何有效措施應對疫情的措施。

4.3 地方政府決策者應對和處理重大疫情的能力不足

一些地方政府在防控疫情過程中籌集及分配物資方面、針對當地情況展開突發疫情預演與應對預案方面缺少經驗和專業性應對演練以及地方政府工作人員缺少了解相關防控疫情的法律法規，導致發生了如黃岡“一問三不知”衛健委主任、“不作為”的湖北紅十字會3名領導及大理市違法扣押征用防疫口罩等違背應對重大疫情中地方政府的監管責任和實施責任的事件發生，對政府形象造成一定程度的負面影響。

4.4 政府決策者與醫護專家缺乏溝通渠道

在新冠肺炎疫情萌芽期和生成期，疾控專家和一線臨床醫生和地方政府部門并無直接有效的溝通傳達疫情全面信息的渠道，例如在2020年3月24日國家衛健委高級別專家組成員、中國疾控中心流行病學首席科學家曾光做客人民日報客戶端、健康時報主辦的《人民名醫》時講道，在疫情處在萌芽期及生成期的早期階段，國家衛健委專家組在疫情傳染源地區沒見到相關的省市主要領導，政府決策者與醫護專家缺乏溝通渠道。

5 經驗教訓及對策性建議

5.1 完善制度設計及相關法律法規

首先應完善《傳染病防治法》關于疫情防控中關于疫情處于潛伏期、萌芽期及生成期時，地方政府如何展開應對措施的立法問題、明確新發傳染病概念界定以及如何上報下達的立法問題及推進預防性傳染病立法進程。另一方面應盡快研究傳染病疫情信息公布制度的立法問題，特別是重視一線臨床醫護人員關于傳染病的判斷以及報告，針對一線臨床醫護人員制定及時有效簡明的疫情報告管理制度體系。以及完善各區域應對及預防重大疫情的預案制定和平時演練。

5.2 完善專業化治理水平，讓專業人干專業事

在這次新冠肺炎防控疫情中，河南省政府在疫情防控中的一系列措施廣受贊譽，在疫情處在萌芽期就加強重視程度，及時預判了本次疫情的嚴重性，果斷采取應對措施。提出聯防聯控負責人可以代表省委省政府部署工作。醫療衛生是極為專業的領域，需要內行帶領應對，河南省政府讓專業的人干專業的事，充分體現對醫療和疾控專業人員的尊重和信任。在這場抗擊疫情戰爭中，河南省政府的工作得到了社會大眾的認可。因此重大疫情應對中各級政府應完善專業化治理水平，讓專業人干專業事，有效防止新冠病毒疫情的前中期防治中出現的遲緩、失誤和問題。

5.3 積極構建政府決策者與醫護專家有效溝通渠道

在重大疫情發生的各個階段，應積極構建醫療專業人士與政府決策者之間的有效溝通渠道，建立有效機制保障醫療專業人士以及公共衛生專家組成員可以直接與政府決策者對話，讓政府決策者可以直接聽到專家組的聲音，并能被采納，從而提升政府決策能力。使得公共衛生信息能夠轉化為及時、有效的決策。尤其是疫情發生的早期階段，在監測、防范、鎖定傳染源等方面，政府責任應當及時提升，彌補不足。

6 結語

面對這次新冠肺炎疫情的爆發，我國各級政府及全國人民萬眾一心防控疫情，在防控疫情過程中堅持全國一盤棋，在新冠肺炎疫情爆發時及時采取有效應對措施，及時發揮政府責任，有效防止并控制疫情的擴大與擴散。但在疫情前期以及中期防控出現應對不力的原因與漏洞，各級地方政府需要完善應對重大疫情的反應能力和決策能力，在疫情初期及時發揮政府責任。

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（注：本文收稿日期2020-04-21）