我國地方政府性債務成因分析與風險治理的探析

肖俊峰

摘 要：我國相關法律已經明確規定地方政府是不可以進行舉債操作的，但是從目前情況上看，各地政府通過對資金進行籌集，可以更好地對民生進行改善，并且可以對結構進行優化，城鄉基礎性設施大面積建設，對促進當地經濟快速發展起到積極作用，從這個角度上看，如果地方政府沒有大力進行舉債，中國是很難達到目前的成就的。本文主要站在審計學角度以及經濟學角度對我國當前階段地方政府的債務現狀以及產生的效應進行分析，并且從安全方面、盈利方面對完善地方政府債務的相關措施，希望給相關人士一定借鑒參考意義。

關鍵詞：地方政府債務;形成原因;風險

中圖分類號：F23

文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.039

1 公共選擇視角下我國地方政府性債務形成原因

地方政府之所以機會出現債務，主要原因可以概括成以下三個方面：首先，地方政府的事權以及財權出現嚴重不平衡;其次，之所以地方政府進行舉債，主要原因在于追其地方經濟更好的發展;最后，由于金融機構沒有對風險進行有效管理，政府沒有進行有效監管，使得地方政府的債務出現一定風險。事實上，對于這些形成原因只是再在表面對地方政府舉債原因進行分析。

1.1 中央與地方政府權力分配的“經濟人”分析

當前階段我國在對干部進行任命過程中采用集權與經濟管理分開操作的方式，這樣在地方政府上在對公共價值進行判斷過程中會有不同的側重點，中央政府認為權力是最大化的，但是對于地方政府而言，更加側重于預算的支出。之所以要進行權力最大化，主要原因在于中央政府需要對地方政府的經濟進行全面控制，因此中央政府以及地方政府在對財權以及事權進行分配過程中是放任不管的。對于地方政府而言，為了更好地中央政府的意志相一致，同時也更多對政治前途進行考慮，因此會盡最大可能將支出最大化，從而創造更多的政績。而且由于出現財政幻覺效應，使得民眾也普遍接受政府的財政擴張行為。

1.2 政府間委托代理關系下的行為分析

由于我國干部任命方式，使得上級政府與下級政府屬于委托代理的一種關系，并且地方政府也可以看成是民眾的代理人，這樣一種“雙重代理人”使得地方政府的責任很難得到準確確定。

地方政府屬于“經濟人”的地位，使得效用最大化成為主要目標，政府效用可以看成是預算規模的增函數，這樣也促使地方政府財政不斷進行擴張。由于信息不是非常對稱的，使得上級政府很難對下下級政府的財政支出進行準確判斷，這樣下級政府在進行財政擴張過程中就會變得更加肆無忌憚，如果對政績進行考慮，及時下級政府不斷進行財政支出擴張，上級政府也會默許甚至是采取支持的態度，但是這樣做的后果是可能使得債務出現失控。

而民眾與當地政府的委托代理關系，對于實際納稅人而言，其監督效果是非常小的，之所以會出現此類情況，首先，政府更喜歡財政支出最大化，但是委托代理雙方信息并不能及時有效傳遞，這樣民眾就很難有效發揮其監督管理效果;其次，下級干部要想得到晉升，最主要而且最直接的方法就是得到上級干部的認可，而民眾的監督管理效果微乎其微;最后，財政幻覺效應使得民眾也普遍接受政府的財政擴張行為。

2 當前我國地方政府性債務風險分析

2.1 對地方政府性債務風險的準確定義

地方政府債務風險主要指的就是地方政府雖然具備可支配資產，但是很難對其債務進行償還，以此來因此社會不穩定以及經濟不再繼續發展。地方政府的債務之所以會存在一定的風險，主要源于其不確定性，這樣不僅受到政府管理水平帶來的影響，而且由于宏觀環境有所變化也會使其風險變得非常不確定。當出現以下幾種情況時則可以認為地方政府債務存在一定的風險：首先就是地方政府可進行支配的資源是確定的，但是不確定債務;其次就是地方政府已經確定具體債務，但是對于可以進行支配的資源是不確定的;第三就是上述兩種情況接不存在。

2.2 地方政府性債務風險分析

（1）債務規模已經大于經濟發展以及財政收入的承受能力。

本質上政府舉債與私人舉債是一樣的，因此必須應該將債務規模進行準確控制，不僅要于當地經濟發展相適應，而且還應該同財政收支水平進行精確匹配。一旦出現不匹配現象就是的政府財政變得非常困難，長此以往會形成嚴重的債務危機。在對審計署得出的數據分析之后可以發現，目前存在比較多的政府在進行還債時候存在比較大的壓力，并且債務規模與實際經濟發展水平呈現嚴重不匹配，此時就會出現比較嚴重的債務風險。

（2）地方政府性債務舉措管理模式缺乏科學有效的規劃。

當前階段我國地方政府在對債務進行管理過程中，經常遇到的問題就是沒有進行科學有效的管理，這樣就導致債務存在一定的風險。首先，債務并沒有進行歸口管理;其次，還沒有對具體的債務審批制度進行構件;第三，債務信息沒有進行準確披露;第四，沒有對債務審批制度以及預警制度進行構建;第五，沒有及時對舉債具體情況進行有效統計。

3 我國地方政府性債務風險的治理措施

3.1 地方政府性債務安全性治理措施

（1）對債務項目評價機制不斷健全。

要想更好地對地方政府性債務進行治理，首先應該對以財政能力未評級標準的政府性債務評價機制進行構建，不僅需要的債務項目的具體規模進行準確確定，而且還應該提前確定成本以及償還資金的具體來源，保證舉債行為不會隨意發生，地方政府在進行融資過程中應該做到離性融資，通過更加健康的投資確保政府能夠對有限的資源進行利用，最終促進地方經濟朝著更好的方向發展。

（2）建立債務風險預警機制。

在債務資金的所有環節應該將安全風險防范意識增加上去。在舉債過程中，應該嚴格按照審批流程對項目進行審核，要保證地方政府不會出現負債過多的情況，而且還應該將不良貸款而形成的風險降低到最小;再具體管理過程中，應該對當地政府實際情況對風險預警指標進行構建，并且根據實際情況對舉債規模進行確定;在對債務進行使用過程中，應該不斷對審批手續進行健全，對重點項目應該進行準確跟蹤管理，確保債務資金不會出現“兩高一剩”產業;在對債務進行償還過程中，應該對償債準備金制度進行構建，不僅需要對準備金的規模進行精確制定，而且對資金的來源以及具體類型也應該進行準確制定，確保不會出現任何挪用情況。

3.2 對相關體制進行改革與完善

通過對中央政府以及地方政府的事權以及財權進行有效劃分，可以在根本上對舉債不規范行為進行解決。通過對地方政府的財權進行有效劃分，對所有稅收在地方以及中央政府之間的分配進行有效調整，將地方政府稅收管理權限適當擴大，最終使得地方政府依靠自身力量就可以對債務風險進行化解，最終將轉移支付制度完善。通過對地方政府行政管理體制進行有效改革，對政府職能進行有效轉變，將原來的經濟建設型政府轉變為服務型政府，這樣可以對誠征成本進行有效降低，而且還可以將行政效率大幅度提升上去。

3.3 建立健全法律法規體系

通過對地方政務管理體系進行不斷完善，可以從根本上對社會主義市場經濟進行完善。在對地方政府債務管理制度進行完善過程中，不僅需要對相關法律法規進行適當修改，允許地方政府進行發債，并且對地方政府預算管理進行有效完善，對國有資產經營預算以及公共預算進行建立，對地方政府債務審批程序以及管理權限進行不斷明確，對地方政府的債務規模進行明確規定，而且嚴格對其進行控制，通過法律法規的形式對地方政府債務的借還行為進行規范。

參考文獻

[1]賈康.地方財政問題研究[M].北京：經濟科學出版社，2004.

[2]高培勇.政府債務管理[M].北京：中國財政經濟出版社，2003.

[3]任靜.當前中國地方政府債務風險問題研究[D].北京：首都經濟貿易大學，2010.

[4]杜利明.建立防范和化解地方政府債務風險機制的對策建議[J].經濟研究，2008，（1）.