抗戰勝利后廣東基層行政人員的異動及其成因（1946～1949）

劉國華

【摘要】基層政權是國家政權的基石，行政人員作為其主體對國家政權的穩定發揮著至關重要的作用。隨著抗戰勝利后國內形勢的急劇惡化，廣東縣級行政人員及鄉鎮保甲人員發生了不同程度的不正常的裁減、調動、請假、辭職以及行政不作為、怠工、逃遁等異動行為。究其原因，主要有基層行政人員待遇低微、“三征工作”任務繁重、抗戰時的責任感缺失以及政府的低薪制等。地方基層行政人員的異動從一個面向揭示了戰后國民黨地方政權的混亂狀態。

【關鍵詞】地方政府 ?縣行政人員 ?鄉鎮保甲長 ?異動

【中圖分類號】K265 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.07.014

抗戰勝利后，廣東的縣行政人員、鄉鎮保甲長均不同程度地出現了頻繁調動、請假、辭職以及行政不作為、怠工、逃遁等異動行為[1]。本文以這一群體為研究對象，考察其在戰后的異動行為，分析其原因，由此呈現戰后南京國民政府廣東地方政權的一個基本面向。

縣行政人員的異動

抗戰勝利后因行政復員的需要，粵省府要求各縣市增加編制以利工作。但各縣市紛紛表示難以辦到，甚至有些縣市因財政困難不增反減，如1946年5月汕頭市警察局將原有3科室改設2科室，裁科長1人、科員2人、事務員2人、巡官1人、督察員1人、訓練員1人、雇員2人。[2]行政機構的縮編，意味著在職地方行政人員工作量增加，薪水卻保持不變，易導致行政人員辭職。戰后各縣市相關行政機構的人事裁減，大部分是屬于應上級政策而動，但也存在因地方經濟問題或受國內局勢影響，違背已有政策而發生的異動。

1946年6月全面內戰爆發后，廣東縣行政人員不作為的現象比比皆是：如6月14日，善后救濟分署運去韶關的奶粉被人劫去，罐頭內裝的是石頭，當時的《大光報》社論也就此事進行呼吁，但最后仍不了了之。[3]再以1947年廣東省潮安縣行政機關人事變動為例：公安局第二科科長陳有勞“因久病未愈，辭職”;政府內部科員程季芳“為妻病不能返府，銷假請準予辭職，以免公務久曠”[4]等，諸如此類非正常的人事變動在其他各縣也較為普遍。尤其是，身為地方政權中堅力量的縣長既要處理上級攤派的征兵、征糧、征工等各種任務，又要處理轄區內的種種問題。這些任務和問題使得縣長們焦頭爛額，疲于應對。為了逃避沉重的壓力，玩忽職守者有之，消極怠工者有之，尋找理由請辭者有之，如“昌江縣長擅離職守，番禺縣長鄧揮忽視治安被撤職，普寧縣縣長李鼎不恰輿情、推行政令不力被免職”[5]，等等。縣長頻繁的人事異動，給當地各項工作的穩定性與縣級行政人員的工作積極性帶來不利影響。戰前“公務員這個群體的生活狀況是要好于當時國內的占絕大多數的一般民眾”[6]，在編行政人員尚為一個相對理想的職業;而隨著戰后國內形勢日趨嚴峻，縣行政人員生活維艱，他們中的許多人為維持生計不得不放棄職位而另謀他路。

鄉鎮保甲人員異動

經查閱民國時期廣東潮安縣檔案材料，發現自1946年起各鄉鎮保長請辭的文書數量暴增，其中假托病情請辭者比例最高，現以潮安縣南桂鄉的保長辭職情況，試作分析。

下表中19名保長的離職理由看似合乎常理，但仔細推敲可知其背后暗藏異動。茲將其分為以下六類。

其一，迫于生計，外出謀生辭職者有6人，占總數的31.5%。該類辭職應屬明顯的行為異動，與常理不符。基層保長雖不至于位高權重，但畢竟擁有一定特權，比普通百姓的境遇要好得多。無論如何他們也不至于到了不背井離鄉便無法生存的地步。可事實是南桂鄉的保長一年內請辭者眾多，據民國時人評價，辭職者可能已對地方基層政權失去信心，絕大多數請辭者的深層目的就是想要跳出保長圈子，甚至逃出國內，到海外去發展。[7]

其二，因病辭職者有5人，占總數的26.3%。其中，第13保保長卓仁巖的請辭理由值得深入剖析。時年52歲的卓仁巖以年事老邁、多有疾病為由，于1946年6月請辭，未獲上峰回應，僅在7月時被降職為副保長，可見鄉政府對當時以托詞請辭的風氣比較了解，因而沒有批準其請求。其余4個辭職者，受資料所限，難以考證。

其三，因案被押者有3人，占總數的15.8%。因案被押，看似合乎情理，但若深究其中緣由，就頗耐人尋味。若是因保長本人貪污枉法，玩忽職守，或是其他不得而知的理由，這一時間節點恰好與內戰即將爆發的情勢吻合，此時保長已經不安心于位了，這應該與局勢動蕩有關。

其四，私務繁忙辭職者有2人，占總數的10.5%。私務繁忙以至于無法履行保長職責，實在令人難以取信。這一類顯然為托詞。

其五，年老力衰者有1人，占總數的5%。這種情況也不能排除以年老體衰為借口的可能性。

其六，原因不詳者2人，占總數的10.5%。當時檔案材料沒有記錄陳克勤、姚克訓2位保長辭職的原因，這增加了異動的可能性。

以上六類中明顯屬于行為異動者共計9人，占總數的47.4%。加上還有難以界定者，至少有半數的保長產生了非正常變動。為遏止整個國統區社會蔓延的請假、辭職等行為異動的風氣，1946年11月，國民政府考試院曾對地方公務員未請假者予以嘉獎，[8]但即使如此也難以遏制。

異動原因分析

物價飛漲，待遇低微。戰后，國統區經濟狀況惡化，通貨膨脹嚴重，廣東地區許多基層公務員為了生活不得不放棄本職工作而經營商業或出海謀生，即使是勉強維持現狀者，為提高生活水平也時時有異動之念。如前文所考察的潮安縣南翔鄉的保長群體就屬此類典型。物價高企使得縣行政人員備感生活壓力，不能安心本職工作。尤其到了國民政府在大陸最后的一年，政府公教人員的薪水已經難以維持生活了，廣東省縣級及鄉鎮保甲人員待遇已開始改用稻谷計，[9]鄉鎮保甲人員本身處于農村，他們的工資都要用谷物來計算，足以說明當時地方經濟的蕭條。地方行政人員的經濟收入不穩定，迫使基層行政人員外出謀生。以前僅是以此為托詞，現在儼然成為實情。內戰后局勢的動蕩，金融的混亂使得很多基層公務員工作和生活壓力增加，其政治心態動搖，對政府失去信心，自然不會堅守其本職工作。

“三征”任務繁重、難以完成。抗戰結束后的一年，田賦征收僅為上一年的一半，[10]然而政府和軍隊對糧食的需求并沒有相應降低，反而隨著政權進入原日占區而增長。此時荒蕪的土地尚未完全恢復耕種，人力畜力缺乏、肥料短缺造成土地利用率不高，軍隊和各級地方政府不得不通過對地方資源非法強征來滿足他們對糧食的需要。這些工作的實際執行任務落到了基層行政人員手中，使他們面臨巨大的征糧壓力。無獨有偶，廣東省征兵也很艱難，有時甚至面臨需要臨時去香港招募志愿兵救急的窘境。以廣州為例，1946年，廣州市征兵額為1393人，但即便在給每名志愿兵發給物品及慰勞金15萬元的“重賞”之下，[11]任務仍難以完成，以至于廣州市政府實行壯丁抽簽的方式強行征取。這種非合法性征兵具有極大的不穩定性，且容易引起民憤，保甲行政工作往往因此受挫。加之上級對征兵的催促壓力，許多基層保甲長因不堪重負而尋找各種托詞請假、辭職以求逃避。

隨著戰爭的發展，上級對基層行政人員的“三征”工作要求越來越多，基層保甲人員再也不能像以前那樣輕易地敷衍塞責了，若沒完成，上級對基層行政人員尤其是保甲人員的處置是非常嚴厲的，基層行政人員對此苦不堪言，加之戰后行政人員的“油水”也不多，因此玩忽職守，甚至逃離本職崗位的行為也就頻頻出現。

政府的低薪機制。戰后公教人員薪資待遇非常低，以至難以養家。縣長李公光曾坦言，“在綦江時，見禁煙室某下級職員月薪僅十二元，認為待遇太薄，難維生計”。[12]在當時的官僚體制之下，官員越來越多，而經費無法支持其龐大的公務開支及工資發放，制度上勢必規定官員低薪，官員手中掌握權力，低薪導致官員普遍以權謀私，貪污受賄。此時基層行政人員成了一種高風險、高壓力、低收益的職業，越來越失去其吸引力。尤其是一些有良知的官員不愿通過不法渠道來斂財，但低薪又使其生活維艱，種種緣由使得基層行政人員萌生去意、蠢蠢欲動。

基層行政人員的責任感喪失。抗日戰爭時期，廣東省的鄉鎮保甲人員在“三征”工作中為奪取抗戰勝利作出了積極貢獻。然而，他們在戰后卻態度消極，甚至逃避工作。究其原因是：抗日戰爭時期，中日之間的民族矛盾上升為國家的主要矛盾，抗戰勝利與否關乎國家與民族存亡，鄉鎮保甲人員的民族使命感與責任感被激發，在同仇敵愾的時代洪流中積極響應政府號召，投入“三征”工作是其在崗位上為抗戰勝利作出貢獻的主要方式，這份工作能夠給他們帶來清晰的價值感。抗戰勝利后，國民黨當局執意發動非正義的內戰，使瘡痍未復的國土再蒙戰火，大失人心。鄉鎮保甲人員內心不希望內戰，他們更關注的是自身的生存狀態。如上述“三征”工作中，雖然國民黨當局不斷催繳，但多數基層保甲長只應付了事，其工作意愿愈來愈弱，一系列非正常的請假、怠工現象涌現，甚至不乏以辭職、逃亡等方式來逃避工作者。

總之，由于內戰爆發，戰后地方基層公務人員人事異動頻仍，尤其是基層保甲長異動頻繁。在戰時體制下，地方基層公務人員行為也不同于平時狀態，這樣非正常的請假、辭職在地方基層浪潮式涌現，基層行政人員無心工作，人心惶惶。基層社會的治理者都開始動搖，南京國民政府統治的根基自然不穩，大廈將傾。

注釋

[1]異動，按《中國百科大辭典》的解釋，“其一、與制度不一致。換句話說，違背制度的行動，為異動。其二、不正常的變動，往往是由于外力的作用，而導致非正常的變化。”見《中國百科大辭典》，北京：華夏出版社，1990年，第284頁。本文所指地方基層行政人員的異動是指由于制度受特殊外力作用，地方基層行政人員背離正常模式而產生非正常的變動。

[2]《為遵令裁剪員額造具被裁人員姓名請核發遣散費由》，汕頭市檔案館，卷宗號001，目錄號01，案卷號803。

[3]廣東省立中山圖書館編：《民國廣東大事記》，廣州：羊城晚報出版社，2002年，第800頁。

[4]《報告本局佐理會計員一職經擁以黃俊源接替由》，潮州市檔案館，卷宗號001，目錄號01，案卷號603。

[5]潮州市檔案館，卷宗號001，目錄號01，案卷號593。

[6]何家偉：《南京國民政府公務員薪俸制度研究》，博士學位論文，華中師范大學，2007年，第197頁。

[7]《廣東文史資料》（第63輯），廣州：廣東人民出版社，1990年，第78頁。

[8]《奉令公務員一年內未請事病假者發給獎金標準仰知照由》，廣州市檔案館，案卷號：4-02-000-002750-003。

[9]潮州市檔案館，卷宗號001，目錄號01，案卷號603。

[10]廣東省立中山圖書館編：《民國廣東大事記》，廣州：羊城晚報出版社，2002年，第777頁。

[11]廣東省立中山圖書館編：《民國廣東大事記》，廣州：羊城晚報出版社，2002年，第799頁。

[12]《民政廳長答復參議員詢問紀錄》，廣東省檔案館，卷宗號3，目錄號1，案卷號19。

責 編∕馬冰瑩