關于“一帶一路”沿線國家糧食合作的思考

周竹君 王娟

摘 要： 統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，提高糧食產業競爭力，不僅是新時期確保我國糧食產業安全的重要任務，更是我國積極融入全球糧食產業鏈的長期戰略要求。利用“一帶一路”擴大對外開放機遇推進我國糧食安全保障，構建符合新型國家糧食安全戰略需要的安全高效的開放經濟體系十分必要。本研究從貿易、投資、技術合作三個層面開展“一帶一路”糧食合作思路，并提出有序推進重要物流通道和節點建設、完善國內農業支持政策、參與投資貿易規則與標準制定等政策建議。

關鍵詞： “一帶一路” 糧食合作 政策支持

隨著農業對外開放的擴大，我國與世界糧食市場的關聯更加緊密。作為全方位對外開放的長遠戰略，“一帶一路”倡議事關我國進一步擴大農業對外開放、深度融入經濟全球化。長期來看，農產品市場環境波動和農業國際競爭日趨激烈不可避免。確保國內糧食產業安全，不僅要著眼于眼前的現實需要，更應立足總體國家安全觀，提前謀劃最大程度地保障糧食產業安全和國家利益，參與制定國際糧食貿易秩序，建立持續、穩定的糧源渠道和糧食產業鏈，形成國際貿易與國內產業發展相互促進的局面，實現補充國內市場需求、促進結構調整、保護國內產業和農民利益的有機統一。

一、“一帶一路”倡議對我國糧食安全保障的戰略意義

1.保障國內糧食進口安全。據預測，未來十年，中國谷物進口量將以年均7%的速度增長，而世界谷物的產量和貿易的年均增長率分別僅為1.2%和1.6%。預計到2025年世界谷物貿易將增至4.17億噸，占谷物產量的15%左右預測數據出自OECD-FAO《Agricultural outlook：2016-2025》。。保障我國進口需求，又不對自身和國際社會帶來負面沖擊，對于中國和國際糧食市場來說都是不小的挑戰。提高沿線國家的糧食供給保障能力，有利于維護我國的糧食安全。一方面，“一帶一路”沿線地區是世界稻谷和小麥的主產地，糧食資源豐富，市場貿易空間較大。國內目前糧食進口來源主要集中于北美、南美地區，若從沿線國家進口糧食，如谷物出口潛力較大的中亞、東南亞國家，區域優勢更明顯。另一方面，糧食不安全國家有提高自身糧食產能的需求。沿線國家中，低收入和中等收入國家約占七成，將是未來全球糧食消費需求增長的主要區域。其中，南亞地區是典型的糧食不安全區域，發展農業、消除饑餓是這些國家最緊迫的任務之一。從擴大國民經濟對外開放的角度，“一帶一路”將對國內農業資源配置格局產生重要影響。我國從2009年開始成為谷物凈進口國，依靠進口調節國內糧食供求關系成為不可回避的選擇。依托“一帶一路”倡議，與沿線國家需求對接，實現糧食資源互補，共同解決糧食問題，將成為我國與沿線國家經濟合作的一大契合點，有利于同步推進國內糧食市場改革和對外投資合作，加大糧食產業在經濟全球化中的參與度，為我國參與全球糧食資源配置、保障國內糧食進口安全開拓了空間。

2.促進國內糧食市場與周邊國際市場的一體化。增加與沿線國家的糧食供給穩定性，是適應經濟全球化與區域一體化新形勢的重大舉措。我國加入WTO的降稅承諾已于2010年全部履行完畢，農產品平均稅率降至15.1%。盡管我國糧食大流通的格局基本形成，但糧食產銷區域不平衡的問題仍然突出。云南、貴州、廣西、重慶等西南省份均為糧食產銷平衡區，小麥短缺較為普遍。受水土流失、季節性干旱、工程性缺水等資源約束與種植結構調整、非糧化趨勢的影響，西南地區維持糧食供需平衡的難度逐漸增大。在市場配置資源效應下，東部沿海地區經濟增長遠高于內陸地區，糧食生產的區域化差異明顯擴大，經濟要素流動不平衡、產銷區發展不平衡的現象日益突出，糧食流通過程中的風險仍然存在。“一帶一路”倡議是區域合作發展機制的創新和探索，將重點發揮沿邊省份在區域合作中的作用，促進西部地區向南開放、積極融入區域經濟一體化。中國與東盟各國的運輸通道經西南地區的陸路通道，相比海運通道的運程、時間、成本都更有利。以“孟中印緬經濟走廊”為代表的“經濟走廊”等通道建設，將我國中西部地區與周邊東南亞、南亞、中亞等地區緊密聯系，有利于共同推進設施互聯、信息互通等項目建設，通過空間上的擴展，把西南、西北地區納入到“一帶一路”建設，發展雙邊或多邊貿易，探索建立與區域合作相適應的區域市場一體化規則，優化西北、西南地區的區位形勢，引導產業轉移和區域對接，提升內陸地區經濟開放水平，加強國內國際、東中西部的互動合作，促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置的區域大合作，縮小地區發展差距，降低西南省份缺糧地區糧食安全風險。

3.建立安全暢通高效的糧食供給網絡。通道建設是實施“一帶一路”倡議的發力點。從“一帶”涉及的通路重點區域中亞、南亞、東南亞來看，與之對接的是我國西部廣闊的腹地，而西部地區設施條件落后，不僅向外延伸的市場空間有限，并且消化自身內部需求的承載力也極其有限，阻礙了西部地區經濟發展。我國糧食年度跨省運輸達到1.72億噸，受“北糧南運”運力限制、產銷區糧食流通設施不配套等因素影響，跨省糧食陸路流通能力與需求不相匹配，直接影響西部地區糧食有效供給。盡管我國已經建立面向俄羅斯、連接東北亞及歐洲的物流通道，中國-東盟自由貿易區和大湄公河次區域經濟合作也運行多年，但長期以來陸路物流發展滯后，糧食進出口以海上運輸為主，運輸路線單一。在新的區域流通格局下，確保糧食供應安全必須適應以需求為導向的糧食供給模式，優化調整通道布局。“一帶一路”建設將打通我國東中西部間的物流通道，推進新疆建成向西開放的重要窗口、云南建成面向南亞東南亞的輻射中心、廣西建成面向東盟的國際大通道。從云南、新疆等邊境通道打造連接國內外市場的國際糧食物流通道，促進西部地區與周邊國家的糧食等資源的貿易往來，進一步推進我國西部地區糧食市場化、貿易自由化的趨勢。目前在建的中亞高鐵、泛亞高鐵，將開辟多元化的海外糧食供給通道，減輕對海上通道的過度依賴，新增陸路資源進入通道，克服通道制約，構建我國與東南亞、南亞、中亞國家的糧食流通走廊，提高區域一體化的資源整合能力，為通道建設等投資合作提供了契機，對于資源獲取的多樣化、建立穩定的糧食進口渠道、減少糧食供應鏈的區域性風險至關重要。

4.提升我國國際形象、地位和影響力。農業合作是促成我國與“一帶一路”沿線眾多發展中國家共商、共建的突破口。改革開放以來，我國作為人口占世界1/5的發展中國家，在確保自身糧食安全方面取得了巨大成就，也為世界糧食安全提供了成功經驗和有益借鑒。在滿足自身需求的基礎上，我國通過實施糧食對外援助展示了保障糧食安全的能力，為進一步對外投資優化周邊區域糧食資源配置打下基礎。區域經濟合作的加強也將有助于在經濟動蕩和逆境時為當地經濟提供緩沖，增強應對糧食安全問題的能力。在周邊區域國家也有相應需求的情況下，通過“一帶一路”農業投資與合作，有利于提升東道國農業發展和經濟發展水平，促進周邊國家經濟社會發展。通過打造利益共同體，消除西部邊境地區安全環境中的不穩定因素，為中國與周邊國家的經濟合作打造安全穩定的戰略空間。

二、“一帶一路”糧食合作構架思路

糧食和農業合作已成為我國與“一帶一路”沿線國家開展國際合作的重要內容。為保障我國糧食產業安全，可利用沿線國家基礎設施建設、產業轉型升級等契機，在經貿合作的基礎上，建立以糧食貿易、對外投資、技術合作與支持等方式并重的多元化糧食合作機制，全面參與全球糧食產業鏈、價值鏈重構，拓展糧食產業海外業務，優化對外合作布局服務國內糧食市場和消費需求。

（一）貿易

我國是“一帶一路”沿線多個國家的最大貿易伙伴、最大出口市場和主要投資來源地，與“一帶一路”沿線區域的貿易合作有著良好的基礎。目前已與中國大陸簽署自由貿易協議的經濟體貿易伙伴包括東盟10國、巴基斯坦和新加坡;正在談判建立自貿區的區域或國家包括海灣阿拉伯國家合作委員會（簡稱海合會）等;處于論證階段的自貿區貿易國家包括印度等。我國參與的區域性多邊貿易組織還有區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、亞太貿易協定、亞太經合組織（APEC）等，此外，區域、次區域以及雙邊經濟合作的貿易機會越來越多，中國在亞太地區的經濟影響力日益增長。

進口來源地過于集中容易被糧食出口國所掣肘，沿線區域可作為未來糧食貿易的潛力地區。一方面，從促進貿易平衡看，以貿易自由化和便利化為目標的區域一體化進程加快，發展中國家是推動貿易增長的主要動力。我國與沿線國家貿易持續處于順差，有必要增加從沿線國家的進口[1]，提高與主要貿易伙伴之間的服務貿易比重。另一方面，沿線區域的多數糧食進口國將提高自給率作為國內農業發展的政策重點。可以此為切入點，針對沿線國家的農業發展水平在產業鏈環節的不同位次和差序化的格局特征，開展不同階段的農業合作探索。區域貿易協定為解決區域糧食安全問題提供了可行的合作平臺，有利于成員國比較優勢的發揮。多雙邊貿易規則和磋商機制為推動區域內糧食安全提供了有利環境。分區域來看，目前有兩條線路潛力巨大。

一是東南亞國家。中國與東盟10國已經全面實施農產品零關稅，其涵蓋的大型區域協定包括由東盟10國發起的區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、大湄公河次區域經濟合作機制（GMS）等。以柬埔寨、老撾、緬甸三個中南半島國家為支點，在云南、廣西等省設立糧食貿易區，連接越南、泰國等糧食主要出口國，進出口貿易將進一步深化和互補。

二是黑海地區。黑海地區涵蓋中亞、中東歐地區，連接歐亞腹地，與我國在農業資源和農產品方面有著較強的互補性。上合組織是地處該區域的安全和經濟組織，俄羅斯、哈薩克斯坦、印度等國均為上合組織成員。近年中國與上合組織成員國的經貿合作加快，已建成二十余個境外經貿合作區，在該框架下的區域性多邊經貿合作有利于促進區域貿易的發展、加強成員國間貿易聯系和相互投資。

（二）投資

農業投資不足是制約沿線區域農業生產能力提高的關鍵，加大對沿線國家的投資力度可解決貿易不平衡問題。我國農業企業單項對外直接投資規模平均只有幾十萬美元左右，與發達國家約600萬美元的平均規模相距甚遠[2]。其原因，一方面是農業“走出去”相比其他行業投資周期長、成本高，各國對于農業開放持謹慎態度，實施了不同程度的農業保護政策，農業“走出去”容易受東道國輿論影響，相比其他行業有更多的政治風險;另一方面，農業“走出去”側重于強調利用國際市場資源服務國內需求缺口。

考慮到糧食是涉及各經濟體國計民生的產業，物資回運較為敏感，投資策略可相應調整，將投資重點從生產環節向物流、加工、貿易等流通領域延伸。從提升沿線區域糧食安全整體水平、擴大進口來源地的角度，有以下幾類投資重點。

一是通道建設。經濟走廊建設為深化區域農業貿易合作、促進基礎設施互聯互通、探索邊境經濟融合發展提供了新的強大動力，有助于刺激配套商業發展，帶來更廣泛的收益。如，在大湄公河次區域經濟合作（GMS）基礎上，深化區域經濟通道建設合作。2016年起正式建設的中國—中南半島國際經濟走廊以中國西南為起點，連接中國和中南半島各國，是中國與東盟擴大合作領域、提升合作層次的重要載體。中國在CLMV國家（柬老緬越）的投資具有競爭優勢地位，積極推動企業參與老撾、柬埔寨等國港口建設和升級，其投資溢出效應有利于區域穩定。中國自2012年開始對東盟貿易實現順差，可將貿易順差以股權或債權融資方式投入東道國基礎設施建設。再如，2013年末正式啟動建設的孟中印緬經濟走廊連接東亞、南亞、東南亞三大次區域。上合組織成員2017年制定的國際道路運輸便利化協定將構建連接亞歐大陸的主要道路運輸通道，逐步形成連接東亞、西亞、南亞的交通運輸網絡。

二是產業投資。針對沿線國家的農業發展階段，采取不同的合作模式，提高東道國的糧食購買力、供應力、品質與安全等能力。如，中南半島國家的挑戰是提高生產率、釋放生產潛力，提高單產、質量及價格競爭力等，未來的重點在基礎設施建設、提高農業產業鏈、促進農場生產率以及促進高附加值產品出口等方面。如大湄公河次區域（中國與中南半島五國）搭建相互認證的標準、產品追溯和信息共享的區域食品安全體系五年行動計劃，以此提升競爭力。

農業發展水平較高國家的挑戰是改善小規模、分散且低效的農業系統現代化問題，單產水平較高、出口比重較大的黑海地區農業發展制約主要是物流與基礎設施缺乏、投資不足、農場效率較低等結構性問題。如波蘭和土耳其，有待通過土地改革提高規模效應、發揮農業潛力。對此，深入開發黑海地區農業資源，以加工、倉儲、物流投資和科技研發合作為重點，參與玉米等糧食產品的全產業鏈國際競爭。

（三）技術合作

技術合作與支持是降低投資國與東道國交易成本與風險的積極穩妥方式。對有潛力的后發地區、后發國家給予大規模的經濟技術援助，可以提高這些國家和地區的糧食產量[3]。利用RCEP框架、中巴經濟走廊、孟中印緬經濟走廊等跨區域合作機制，絲路基金、中投海外直接投資有限責任公司、中國-東盟投資合作基金、中哈產能合作基金等金融平臺，以股權投資、合資、技術入股、債務融資等方式，開展商品糧基地建設、節水灌溉、產后減損、大米緊急儲備2011年起，東盟與中、日、韓（ASEAN+3）建立了大米緊急儲備機制以確保該地區長期糧食安全。（APTERR）建設、農產品加工等合作與支持。自聯合國糧農組織1996年發起南南合作相關行動計劃以來，中國一直積極致力于在世界范圍共享農業專業知識。南南合作從傳統的發展中國家間的經濟技術合作逐步拓展到貿易、金融、產能、技術乃至全球治理等領域，特別是在中亞、太平洋島嶼、非洲和拉丁美洲的低收入缺糧地區，近年南南農產品貿易在多邊農產品貿易中占有越來越重要的地位。從整個農業價值鏈布局、優勢互補的角度來看，中國與沿線國家可開展雙多邊的農業產能國際合作，探索以產業園為載體的多邊合作模式，促進區域產業融合發展。具體包括以下環節。

一是倉儲物流。鼓勵企業在俄羅斯、哈薩克斯坦、烏克蘭等黑海地區和越南、老撾、泰國、緬甸等中南半島國家，通過收購、參股、新建、改造等多種方式，參與糧食倉儲、港口、碼頭、運輸物流等基礎設施建設與運營，合作推動重點港口、產業園區、物流園區建設，圍繞中東歐波羅的海、黑海港區，建設臨港產業園，提升綜合運輸能力。

二是農機農資合作。在中亞和緬甸、老撾、柬埔寨等具有資源稟賦和產業基礎但農業基礎條件較差的國家，開展農機裝備和農資等合作，提高合作國農業生產水平。在區域貿易協定的框架下，降低對農機設備出口的通關費用。

三是生產加工合作。共建境外糧食合作示范區，在農業資源豐富、生產成本較低的國家和地區，加大投入力度，形成生產加工能力，支持境外農業全產業鏈發展。如目前東南亞國家的加工食品相對滯后，而發展食品加工的產能合作空間較大，國內在這些方面的優勢產能增加較快，可在東南亞地區開展委托加工、建設出口加工區等。

三、促進糧食融入“一帶一路”的政策建議

農業是“一帶一路”倡議的六個重點產業之一。立足我國主要農產品供給與合作國實際需求，加強區域糧食安全合作，提升我國在全球糧食價值鏈的位次，是進一步開放對外經濟、適應全球化趨勢的必然要求。

（一）有序推進重要物流通道和節點建設

我國西部沿邊地區是對外開放的關鍵節點，也是糧食有效供給能力相對薄弱、需求缺口較大的區域。按照“八大物流通道”總體布局，加快推進西南和西北糧食物流通道建設，建立穩定的糧食物流體系，既符合區位優勢，又符合資源利用導向，且有利于在國際經濟合作和競爭新優勢中掌握主動權。谷物倉儲和運輸能力是決定貿易競爭力的重要因素，東盟國家開展糧食貿易的運輸物流成本較低，雙邊糧食經貿來往和產業投資有地緣優勢。可在新疆、云南、廣西等沿邊地區，建設一批關鍵物流節點項目，打造現代化糧食物流園區和物流通道，配套建設散糧中轉和接發設施，提升糧食物流節點功能，提高運輸能力和效率，為糧食長距離、大規模、高效率流通打下堅實的硬件基礎。將邊貿口岸作為關鍵節點和經濟戰略通道，如新疆的霍爾果斯、喀什是通向中巴經濟走廊的重要節點，云南的瑞麗、景洪是“泛亞鐵路”和大湄公河的水陸交通樞紐，廣西邊境的憑祥口岸連接泛亞鐵路，可分別融入中哈經濟走廊、中巴經濟走廊及《東盟互聯互通總體規劃2025》等平臺建設與區域開發項目。在沿邊市縣開展糧食對外開放合作試驗區建設試點，通過可持續的基礎建設、物流運輸，在重要樞紐地區投資建設糧食專用碼頭，打造物流體系的重要支點，增大貿易半徑，進一步優化糧食倉儲物流體系。

（二）完善國內農業支持政策

基于糧食生產成本上升的現實，既要在高度開放的背景下堅持立足國內實現糧食基本自給，又要擴大對外開放提高統籌利用國際國內兩個市場兩種資源的能力，促進國內糧食產業可持續發展。

一是完善糧食市場風險管理工具。作為貿易政策中最敏感的產品之一，低成本的進口糧食產品將在一定程度上對國內糧食產業帶來沖擊，也是推動國內糧食產業提升競爭力的契機。消除貿易開放對國內糧食安全的不利影響，需要促進更多中小規模農民進入規模化的糧食產業價值鏈，提高農民應對市場價格風險的能力。建立專門的對外農業投資財政支持政策，針對不能參加國內農業保險、農業支持政策的外向型農業企業，給予與“走出去”的國有農業企業相同的財政扶持、優惠補助等政策，支持“走出去”企業以境外資產和股權等權益為抵押獲得融資。引導對外農業投資貿易的企業通過合資合作、交叉持股等方式，合理分散安全風險。

二是構建綜合支持體系。充分利用國內支持政策空間，更多使用符合綠箱政策要求的支持政策，如應用于研究、推廣、基礎設施和交通、營銷、公共糧食儲備、生產者直接支付、環境項目、結構調整項目、收入保險和安全網等。針對“走出去”的企業，搭建服務平臺，將國內農業保險、補貼、產業化支持政策延伸到海外農業基地。

三是制定集群化、一體化的對外投資戰略。糧食大量進口的形勢有利于催化國內企業在管理能力和競爭力上實現更大提升，提高資本利用效率，發揮組合效應。完善公共服務體系，建立統一的農業對外投資信息服務平臺，有利于增強企業對外農業投資的競爭力。鼓勵生產性服務企業和生產性企業“抱團出海”，提升風險防控能力。建設重點國家重點產品技術性貿易措施數據庫，及時預警風險。

（三）積極參與投資貿易規則與標準制定

隨著國際市場的變化，未來新的貿易增長點將出現在發展中國家，尤其是沿線區域的發展中國家。考慮到周邊國家與我國在安全和市場空間上的戰略重要性，必須把掌握價值鏈主動權和輸出標準作為國際合作的第一要務，推動自貿區建立價值鏈伙伴關系，積極參與高標準國際貿易規則制定，增強我國在國際經貿規則和標準制定中的話語權。廣泛開展雙多邊和第三方合作，為東南亞、南亞國家提供糧倉和糧食加工設施建設規劃和工程設計、儲藏技術和裝備安裝與培訓等援助項目。推動“走出去”所在國發展糧食倉儲、加工技術、服務管理等方面的標準制定與完善，擴大各方利益匯合點，促進產業鏈高中低端融合。

參考文獻：

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[2]宋洪遠，張紅奎.中國企業對外農業投資戰略研究[M]，2014年，中國發展出版社.

[3]陳錫文.農業農村改革發展關注三大問題[J].決策探索，2012（8）.