行政事業單位內部控制存在的問題及對策

摘 要： 由于公益性、非營利性等特征，行政事業單位內部管理存在風險意識不足、機構設置不當、預算管理不到位等問題。完善內部管理制度，加強內部控制，成為行政事業單位亟待解決的一個難題。文章從內部控制的誕生和重要性入手，嘗試剖析我國行政事業單位內部控制方面存在的問題，并給出合理設置組織架構、加強監督等解決對策。

關鍵詞： 行政事業單位 內部控制 風險

內部控制是伴隨著社會經濟發展而誕生的必然產物，1936年，美國頒布了《獨立公共會計師對財務報表的審查》，首次定義內部控制：“內部稽核與控制制度是指為保證公司現金和其他資產的安全，檢查賬簿記錄的準確性而采取的各種措施和方法”。我國企業單位由于追求價值最大化且存在明確的受托代理關系，改革開放后內部控制缺失帶來的財務信息失真等風險和弊端逐漸顯露，因此相關理論研究和制度建立早于行政事業單位，現今發展也較為成熟。行政事業單位包括進行國家行政管理、組織經濟建設和文化建設、維護社會公共秩序的行政單位以及從事教育、科技、文化、衛生等活動的事業單位等，行使國家行政職權、提供社會公共服務，注重資金使用效率和預算執行管理情況，具有非營利性和受托代理關系復雜性等特征，因此內部管理問題更加具有隱蔽性。

一、行政事業單位內部控制的重要性

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》相關解釋，內部控制是“單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。”行政事業單位的預算資金主要來源于財政撥款，僅部分單位進行成本核算，未將投入資金產出比納入考核范圍，容易造成財政資金的濫用和浪費。此外，在行政事業單位委托代理關系中，最終委托人是國家財政資金主要來源的人民群眾，具有廣泛性和不確定性，而受托方是履行國家職能和提供社會公共服務的強勢主體，具有不可替代性，權利義務不對等、社會監督缺失等原因容易導致濫用職權、貪污腐敗地滋生。內部控制作為單位管理的重要手段，經由一系列方法對工作流程中的重大風險點進行識別和評估，通過預算控制、不相容崗位相互分離、歸口管理、授權審批等控制活動，以達到國有資產安全有效、經濟活動依法依規、財務信息完整真實等目標。內部控制的發展有助于行政事業單位預防權力腐敗，提高內部管理水平和財務信息披露質量，加強行政管理職能，提升社會責任履行效果。

二、行政事業單位內部控制存在的問題

（一）風險意識和重視程度不足

目前行政事業單位內部人員缺乏風險意識的現象還普遍存在。內部控制是自上而下、覆蓋面廣、牽制緊密的管理活動，有些單位領導認為只要做好了預算管理就是做好了內部控制，沒有確定內控職能部門（牽頭部門）和獨立的監督部門，內部控制的建設和實施得不到強力支持和有效執行。業務部門對內部控制相關制度不了解，沒有認真梳理業務工作中的重大風險點，將必要的授權審批、預算控制等視為繁瑣冗余的工作，只是被動執行甚至投機取巧。此外，領導層的思想道德水平也決定著單位的定位和走向，領導層正直擔當，則單位整體風清氣正;領導層腐敗無能，單位內部就很有可能存在以公謀私、效率低下的情況。

（二）機構設置和權責分配不當

內部牽制是最早的內部控制形式，是基于兩個或兩個以上的人或部門無意識地犯同樣錯誤或有意識地合伙舞弊的可能性大大低于單獨一個人或部門犯錯或舞弊的可能性這一假設。《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求內部控制遵循制衡性原則，在部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。行政事業單位由于人員編制限制等原因，無法完全做到不相容崗位相互分離，或內部授權審批制度不健全，一些關鍵崗位設置不合理、一人多崗，導致內部牽制作用削弱，如出納人員兼任會計檔案保管工作，采購審批人員同時也是采購執行人員等，造成了巨大的內控漏洞，為滋生腐敗、徇私枉法埋下隱患。

（三）財務基礎工作不到位

當前國內財會人員良莠不齊，存在知識結構失衡、業務素質偏低、法制觀念淡薄等問題。隨著社會經濟日新月異發展，財會人員隊伍中大專、本科學歷占多數，高層次會計人才匱乏，整體素質跟不上發展要求，難以適應新形勢下的工作需要;財會人員業務不精、對制度掌握不熟練、缺乏應有的職業判斷，甚至在工作中敷衍了事、不求甚解，導致會計處理出現差錯或紕漏，直接影響單位會計信息質量。此外，會計人員因上級指使或個人利益驅使而違反財經紀律、編造假賬、挪用公款的事情時有發生。原因之一是缺乏對法律法規的認知和敬畏，無知無畏或知法犯法。財務部門在工作中沒有統一標準，也會導致會計處理出現差異和信息失真。

（四）預算管理制度不完善

預算管理是財政管理的重要組成部分，是對財政資金的事前預測、事中控制和事后反饋。有些行政事業單位在編制預算時沒有充分考慮業務部門的用款需求和單位的發展需要，只是簡單地在前一年數據基礎上稍作調整，導致預算編制脫離實際，不能得到有效地執行。有些單位即使有了科學的預算編制，執行過程中將專用款項挪作他用、為了完成進度支出不必要費用等也會導致預算執行偏離計劃、失去控制。此外，不完善的績效管理和評價機制使得績效評價流于形式，不能準確反映財政資金的使用效率和效果，也不利于為來年的支出結構和成本控制提出實質性優化建議。

（五）內外部監督作用有限

行政事業單位內部控制由于單位性質等原因內生性動力不足，而內部和外部監督由于獨立性不強、力度不足等原因常常不能發揮應有的作用。行政事業單位內部監督主要依靠內部審計部門和紀檢監察機關，這兩個部門一方面要履行監督檢查職責，另一方面又與執行機構平行，同受單位行政領導，這使得部門獨立性大打折扣。有些單位內審崗位隸屬財務部門，容易出現監守自盜的情況;而紀檢部門廉政監察工作也出于講究“人情味”只是走走過場、收效甚微。外部監督頻次較低，審計范圍有限，加之行政事業單位信息公開機制不健全，社會公眾監督意識不強，所起的監督作用也是非常有限的。

（六）會計信息化水平不高

信息化時代對內部控制和財務管理水平也提出了更高要求，然而目前部分行政事業單位仍存在處于內控盲區的“信息孤島”區域。從橫向來說，重要部門之間缺乏數據共享機制，如創收部門和財務部門無法實現收入信息實時共享，就可能導致收入確認不及時或數據不準確，甚至成為滋生灰色收入的溫床;從縱向來說，上情下達的通道不順暢則可能導致重要指令下達不到位，基層反饋滯后或被弱化。

三、提高行政事業單位內控水平的對策建議

（一）加強內控風險意識和重視程度

內部控制是一項全員性、持續性的管理活動，單位領導的重視和推動是實施內控規范的關鍵。領導層應充分認識其重要性，提高風險意識，通過舉辦講座、研討會、培訓班等方式加強單位內部學習宣傳，并嚴抓落實。進一步制定完善內控制度，抓住單位經濟活動的客觀規律，針對內部管理中的薄弱環節，對流程進行調整修正，填補內控缺漏，強化管理機制，將制衡通過制度滲透到崗位設置和業務流程管理節點中去，實現監督、執行和決策崗位職責相互分離、相互制約。同時，行政事業單位在人事招聘中要重視對應聘人員尤其是關鍵崗位工作人員的思想道德水平和專業技術能力的考核，杜絕“用人唯親”的情況，擇優錄取，提升整體人員素質。

（二）合理設置組織架構

制衡性原則要求在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督，有效分離經濟活動的決策、執行、監督職責。單位應單獨設置內部控制職能部門或確定牽頭部門，建立健全重大事項集體決策和會簽制度，嚴格授權審批，對重大經濟事項的決定采取領導班子集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的方式，避免“一言堂”或“一支筆”造成的決策風險。梳理經濟活動業務流程，確立風險點，合理設置內控關鍵崗位并明確職責權限，確保不相容崗位相分離，并實行定期輪崗制度，防止因為長期從事同一工作崗位而降低風險意識，滋生腐敗。對經濟業務活動實行歸口管理，統一管理、統一監督，防止不同部門互相推諉推卸責任，從組織架構上堵住內控漏洞。

（三）加強財務基礎工作管理

財務部門要提升人員素質，一方面吸收有道德、有能力、有擔當的高素質人才，壯大部門財會隊伍，另一方面加強對本部門會計人員的崗位培訓和繼續教育，提高專業勝任能力，適應新經濟發展形勢下對財務人員的高標準和嚴要求。財務部門內部要實行定期輪崗制度，促使人員全面發展，防范違法行為。同時，進一步完善財務制度，統一會計處理方法，確保經濟事項依法依規、財務信息真實完整，在報表編制工作中配備有經驗的專業人員，提高行政事業單位財務報告質量。

（四）完善預算管理體系

行政事業單位應當建立“以預算管理為主線，以資金管控為核心”的預算管理體系，強化對經濟活動的預算約束。改進預算編制機制，從單位實際情況出發，充分考慮各業務部門的資金需求，結合單位目標和發展趨勢，綜合考慮增量預算和零基預算方式，對財政資金支出進行科學合理的測算;控制預算執行過程，細化預算管理目標，落實各個部門的主體責任，由責任人做好資金支出進度安排，并實時跟進監督，適時調整支付計劃;完善績效評價機制，任何管理都應該有評價和反饋機制，否則無法對管理效果進行評定，可將業務部門自評匯總形成整體績效評價報告，經有關部門審核后依據評價結果實施獎懲，根據整改要求調整資金支付和來年預算。建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算管理機制。

（五）強化內外部監督管理

建立健全內部監督制度，充分發揮內審和紀檢部門的監督作用，有條件的單位應設置獨立職能部門，加強相關人員崗位培訓，提升監督部門獨立性，定期或不定期檢查制度執行情況，發現問題及時提出并督促整改。同時借助外部監管力量，提高財政部門、審計機關、紀檢監察及上級主管部門監督力度。

（六）建立健全信息化建設

加快行政事業單位信息化建設有利于實現內部管理規范化、常態化，避免信息壁壘造成的效率低下和溝通障礙。打通溝通渠道，讓重要指示及時下達，重要請示及時反饋，部門之間信息共享、互相監督。完善信息公開和溝通機制，統一對外公布信息的內容、形式以及頻次，確保信息的真實性、重要性和可理解性，主動接受有關部門和社會公眾的監督，并建立有效的反饋機制。

內部控制對于行政事業單位提高內部管理水平，加強廉政風險防范，保障組織權力規范有序、科學高效運行有著重大意義。隨著一系列政策規范的出臺，我國在推進行政事業單位內部控制建設方面取得了初步成效，但仍存在重視不夠、制度不健全、發展水平不平衡等問題。行政事業單位應加快建立適合本單位實際情況的內部控制體系并組織實施，提高財政資金使用效率和效果，更好地履行社會職責。

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（陳筠，福建省疾病預防控制中心）