巴基斯坦經濟特區發展及對中資機構的建議

摘 要： 隨著“中巴經濟走廊”建設推進，中巴合作不但在經貿領域持續拓展，而且在經濟建設頂層設計方面也不斷深化?！敖洕貐^”是巴基斯坦借鑒中國經濟建設經驗的重要成果。闡述了巴基斯坦經濟特區發展特征，分析了其借鑒中國模式的實踐，在此基礎上立足產融共進、雙輪驅動，分別從實體企業和金融機構兩個角度，為中資機構參與巴基斯坦經濟特區建設發展提出產業結構、政策、融資、頂層設計、項目把關、風控、產融互動等方面的建議。

關鍵詞： “一帶一路” “中巴經濟走廊” 巴基斯坦經濟特區

“中巴經濟走廊”（China-Pakistan Economic Corridor，簡稱CPEC）自2013年開建以來，已成為“一帶一路”在建項目最多、進展最快的工程。隨著巴基斯坦經濟發展基礎改善，以經濟特區（Special Economic Zone，簡稱SEZ）為載體的產業合作將成為重點。2018年12月，“中巴經濟走廊”聯委會（Joint Coordination Committee of CPEC，簡稱JCC）第8次會議已決定成立“中巴經濟走廊”社會民生工作組，并簽署了《中巴產業合作諒解備忘錄》，明確推動經濟特區建設。2019年1月，兩國政府確定2019年為“巴中產業合作年”，強調加快經濟特區建設。2019年6月，習近平主席會見巴基斯坦總理時指出，要以產業園區、農業和社會民生等為新重點，拓展、充實“中巴經濟走廊”建設。通過經濟特區帶動產業發展，輻射區域經濟，成為兩國政府和企業的共識。2019年11月JCC第9次會議進一步指出，走廊已進入拓展提升的高質量發展新階段。中資機構（包括實體企業和金融機構）應主動作為，把握機遇，以巴基斯坦為抓手，積極參與“一帶一路”沿線國家經濟特區建設發展，提升合作層次，實現穩健共贏。

一、巴基斯坦經濟特區特征

巴基斯坦經濟特區雛形最早可追溯到2006年由中國海爾集團與巴基斯坦魯巴集團合資成立的“海爾巴基斯坦工業園”（后改名為“巴基斯坦海爾-魯巴經濟區”），該區是中國商務部批準的首個“中國境外經濟貿易合作區”，也是巴基斯坦政府批準的首個“巴基斯坦中國經濟特區”，其所享有的稅收優惠等政策為后來在全國推廣經濟特區提供了模板。目前，巴基斯坦累計已設立各類經濟特區90多個。根據巴基斯坦國情特點和發展需要，經濟特區主要功能是為企業提供基礎設施保障、便利化行政服務以及稅務優惠政策，吸引外資尤其是中資機構投資，從而實現其促進產業發展，擴大貿易往來，創造社會就業，刺激經濟增長的目標。

（一）法律和行政地位較高

2012年，巴基斯坦聯邦政府專門頒布《經濟特區法》（Special Economic Zones Act， 2012），作為特別法，法律效力高于一般法（2016年修訂）。2013年，巴基斯坦聯邦政府投資委員會（Board of Investment，簡稱BOI）根據《經濟特區法》制定了《經濟特區規則》（Special Economic Zones Rules），對經濟特區具體事務進行了規范。巴基斯坦在聯邦政府層面設立了審批委員會（Board of Approvals，簡稱BOA），由總理擔任審批委員會主席，成員包括財政、工業、生產等相關部門部長，秘書處設在巴基斯坦聯邦政府投資委員會（BOI），負責統籌全國經濟特區事務，管理特區開發商及區內企業的所有活動。在省級層面設立經濟特區管理局（Special Economic Zones Authority），省級經濟特區管理局經過審批委員會（BOA）批準，制定管轄區域內的規則和程序。經濟特區是巴基斯坦政治生活中的重要主題，在政府處理各類經濟事務中具有較大優先權。

（二）開發運營和管理機制靈活

一是開發主體多元，根據2016年修訂的《經濟特區法》，巴基斯坦各級政府、私人部門、公私合營體均可建立經濟特區（審批委員會BOA另有規定的除外），任何實體只要愿意遵守巴基斯坦法律，均可成為經濟特區開發商。二是經營形式多樣，包括政府經營、企業自營或公私合營。三是特區類型豐富，根據《經濟特區規則》，任何現有園區（巴基斯坦現有園區類型包括出口加工區、自由貿易區、混合出口加工區、多邊經濟區、重建機會區、地區開發區和部門開發區等），均可申請成為經濟特區，以享受經濟特區可獲得的優惠政策。其中，允許私營企業成為開發運營主體，是巴基斯坦經濟特區的重要特色，一方面是彌補政府財力不足的短板，另一方面也為包括中國機構在內的外國投資者提供了深度參與巴基斯坦經濟建設的機會。

（三）深度融合“中巴經濟走廊”

隨著“中巴經濟走廊”建設鋪開，巴基斯坦政府提出，計劃在其沿線改造或新設共46個經濟特區，其中根據2016年第6次中巴經濟走廊聯委會（JCC），確定優先建設9個經濟特區（Prioritized SEZ Under CPEC或CPEC SEZ）。鑒于巴基斯坦聯邦政體特點和地區利益平衡，全國9大主要行政、部落及工業區各設一個，布局見表1。目前，上述9個優先建設經濟特區基本處于可研階段，大部分還未達成土地收購協議，配套基礎設施建設尚未開工。為集中力量加快園區建設，巴基斯坦政府提出以位于經濟支柱省份的CPEZ SEZ作為優先發展對象，包括開普省的拉沙卡伊經濟特區、旁遮普省的阿拉瑪伊克巴爾工業區（M3）、信德省的塔貝吉中國經濟特區，爭取在短期內落實鋪設天然氣、電力、水供應接駁設施并改善路網。其中，拉沙卡伊經濟特區由中國路橋工程有限公司與當地政府聯合開發，其優先建設地位和中國央企金字招牌的雙重加持使其有望成為“中巴經濟走廊”項下首個開花結果的經濟特區。

（四）拉動經濟增長動能持續釋放

巴基斯坦工業基礎薄弱，歷屆政府均把實現從低附加值向高技術含量產品轉型作為重要執政目標。近年來，經濟特區作為巴基斯坦融入全球價值鏈體系的發力點，顯示出越來越強的輻射效能。據巴基斯坦歷史最悠久的英文報紙黎明報（DAWN）初步估計，2018-2019財年全國經濟特區營業收入合計可達1萬億盧比，約占GDP的2.3%。如同巴基斯坦伊姆蘭·汗總理指出，經濟特區對未來經濟發展至關重要，一是能夠支撐該國工業基礎升級，二是可為本土勞動力創造200萬份薪酬優厚的職位。此外，據世界銀行數據，巴基斯坦營商便利度指數（Ease of Doing Business Index）2019年排名已跌至第136位，相比2006年第60位有巨大跌幅，但據巴基斯坦聯邦政府投資委員會（BOI）估計，通過發展經濟特區，落實優惠政策，有望使巴基斯坦該項排名在數年內至少重回前100位。同時，隨著“中巴經濟走廊”項下優先建設的經濟特區逐步投入運營，無疑將進一步成為發揮特區拉動作用的催化劑。

（五）有待不斷改進和優化

對當前巴基斯坦而言，稅收優惠等經濟特區激勵措施固然有效，但要充分釋放經濟特區的功能和作用，依然面臨以下幾個問題。一是巴基斯坦處于經濟特區起步發展階段，投資環境欠佳，政府管理透明度和效率不高，行政程序比較繁瑣，需下大力氣綜合整治，最大程度幫助經濟特區開發商和區內企業降低營商成本。二是巴基斯坦雖具有人口紅利（全國兩億人口60%以上低于35歲），但勞動力技能尚不能完全滿足經濟特區產業集群的快速發展要求，必須加強職業技能培訓，使本土勞動力擺脫低薪就業現狀，才能保障經濟特區實現促進就業的目標。三是經濟特區供應鏈體系有待優化，本地私營物流企業之間缺乏高效銜接，一定程度上增加了區內企業的生產經營負擔。四是經濟特區優惠政策不夠量化，應在投資規模、技術轉移、就業貢獻率以及研發創新等方面對投資者設立績效指標，才能使有限的經濟特區資源最大化發揮功效。

二、巴基斯坦經濟特區政策及與中國差異

中巴兩國經濟特區都是在突破自身經濟發展困境的背景中應運而生。實踐證明，經濟特區是中國經濟騰飛的發動機，也是巴基斯坦經濟發展的發力點。巴基斯坦高度重視和認同中國經濟特區實踐，同樣以經濟特區為載體，吸取外國先進科技和管理經驗，以市場換技術，完善自身工業體系。據《黎明報》（DAWN）報道，巴基斯坦各界希望借鑒中國經濟特區發展經驗，尤其對復制“深圳模式”寄予厚望。

（一）巴基斯坦經濟特區主要政策

巴基斯坦政府圍繞為經濟特區投資者提供可靠的基礎設施和強力的經濟刺激，制訂出臺了一系列優惠政策和措施。

1.特區用地管理方面。對于設立經濟特區的用地，按照巴基斯坦《1894年土地征收法》規定，地方政府征收土地后，根據各省規定，可采用出售、臨時出讓或出租方式，將土地所有權或使用權轉移給園區開發商。開發商再向省級經濟特區管理局申請，再由省級經濟特區管理局向聯邦政府投資委員會（BOI）申請，最后由聯邦政府審批委員會（BOA）審批。其中，經濟特區用地最小可為50英畝，且無最大面積限制;如通過租賃公有土地設立經濟特區，租賃期限最少為50年并可延長。

2.生產經營保障方面。巴基斯坦政府采取一切必要措施，保障經濟特區在電力和天然氣供應方面享有優先權，確保區內工業生產不受能源短缺干擾。經濟特區管理機構對投資者還提供一站式快捷服務，包括提供有關優惠政策的詳細信息、審批手續和流程指導等。此外，鑒于巴基斯坦安全形勢嚴峻，根據《經濟特區法》第32條規定，各省及有關部門對經濟特區承擔保護責任，安排特種警察部隊負責經濟特區安全。

3.稅收優惠激勵方面。巴基斯坦政府鼓勵社會資本作為經濟特區建設發展的主力，分別為經濟特區開發商和區內企業出臺了力度較大的稅收優惠政策，主要內容見表2。

4.政策實施保障方面。巴基斯坦政府規定，經濟特區優惠政策受法律保護，不得隨意撤銷。在此基礎上，根據《經濟特區法》第35條規定，任何《經濟特區法案》規定的優惠，不影響經濟特區開發商和區內企業依照一般立法和國際條約享有的優惠政策，且該類優惠不得提前撤銷或做出對經濟特區開發商或區內企業不利的變更。

（二）中巴經濟特區政策差異

中國經濟特區近年來逐漸從政策驅動轉型為創新驅動，特區紅利的釋放形式正在升級;巴基斯坦經濟特區目前主要處于政策投入階段，“摸著石頭過河”是必經之路?？傮w上，中巴兩國經濟特區在資源傾斜和以點帶面等方面具有相似性，但兩國不同的制度、國情以及各自特區發展階段決定了這些政策之間必然存在差異，中國投資者應予以重視。

1.政策目標方面。中國經濟特區是改革開放的試驗田，經濟意義和政治意義并舉，在實行特殊經濟政策的同時，也配套不同于其他地方的管理體制;在獲得直接經濟效益的基礎上，注重把特區先行先試的成功經驗向全國推廣。相對而言，巴基斯坦經濟特區僅具有經濟功能，現階段的優惠政策集中于吸引外資，財務意義重于其他，也不承擔向全國一般地區推廣普適經驗的責任。

2.配套措施方面。在經濟特區基本政策的基礎上，中國政府有關部門和相關金融單位一般還出臺配套措施，加速特區成長和發展進程。典型的如中國經濟特區的新增財政收入、外匯收入在一定期限內可全部留用，銀行信貸規模可以增加等。巴基斯坦經濟特區政策比較單純，各級政府對經濟特區開發商及區內企業稅務繳納和利用無特殊規定，當地金融機構的信貸政策也并無差異。

3.具體實施方面。中國經濟特區的基本政策全國統一，在實踐中各地方不折不扣執行?；诎突固孤摪钫w特征，經濟特區政策框架由聯邦政府設計，地方政府負責具體實施，地方政府意志及法律授權對各經濟特區管理具有重要影響。如某項政策涉及資金補貼類內容，則該政策的實施效率還取決于地方政府財政實力。當前巴基斯坦政府財政收支嚴重失衡，制約了個別政策的實施效果，需要投資者具體情況具體分析。

三、中資機構參與巴基斯坦經濟特區建設的建議

根據習近平主席構建人類命運共同體重要思想，巴基斯坦為中國提供了深度參與一國經濟建設的歷史窗口，是“一帶一路”合作共贏的典范。中資機構應抓住機遇，主動發力，平衡發展與風險，優化產品與服務，積極參與和支持新時代“中巴經濟走廊”合作。實踐證明，在拓展國際合作空間的過程中，實體企業是基礎和載體，金融機構則是保障和加速器。下一階段，“中巴經濟走廊”將以經濟特區為重要平臺，開啟提質增效的新里程，進一步發揮實體企業和金融機構的雙輪驅動應是題中之義。這里筆者分別從對實體企業和金融機構的角度，提出中資機構參與巴基斯坦經濟特區開發建設的建議。

（一）對中資實體企業的建議

當前，巴基斯坦有中資實體企業近300家，行業涉及基建、能源、貿易、航空、安防等領域。其中，國有企業是主體、抗風險能力強;民營企業是重要補充、具有更大靈活性。各類企業發揮互補優勢，實現良性互動，共同構成中巴產業合作集群。隨著“中巴經濟走廊”早期收獲項目建成投產，經濟發展基礎逐步改善，當地人民發展意愿強烈，巴基斯坦各級政府特別歡迎中資企業作為經濟特區開發商或入區投資設廠。面對“中巴經濟走廊”建設新階段，建議中資實體企業重點關注以下四個方面：

1.對接產業結構。當前中國正在向后工業化和信息化時代邁進，國內鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、造船等領域工業基礎扎實，比較優勢明顯，優質產能富余。而巴基斯坦仍處在前工業化向工業化初期過渡的階段，工業基礎較為薄弱，技術落后，設備老化，產業門類以紡織、皮革、食品加工等輕工業為主，重工業發展滯后。中巴產業結構互補，為兩國企業產業合作奠定了基礎。建議中資實體企業精準發力，依托特區，帶動中國設備、技術、標準走出去，同時幫助巴基斯坦加速工業化進程，進一步拓展產業合作領域，提升產業合作層次。

2.把握政策異同。巴基斯坦聯邦和各省政府通過優化轄區內經濟特區產業定位，吸引和承接中國產業轉移，促進中巴產能和投資合作。建議中資實體企業積極利用巴基斯坦經濟特區規劃，發揮協同效應，形成產業集聚。同時，中資實體企業應主動調整在中國經濟特區影響下形成的慣性思維，從巴基斯坦現實國情和宏觀經濟的大背景出發，客觀認識巴基斯坦經濟特區的特征和優勢，理性尋求自身業務與經濟特區的契合點，用足用活經濟特區現行政策，落腳于與經濟特區的共同成長和發展。

3.拓寬融資思路。目前在巴中資實體企業滿足融資需求的主要方式是銀行信貸，其中不少是通過中資銀行解決。實際上，巴基斯坦金融市場承繼英聯邦體系，通行國際融資規則，特別是與阿拉伯世界的伊斯蘭金融密切關聯。建議中資實體企業一方面拓展金融合作對象，充分利用巴基斯坦金融資源，初期宜聘請當地信譽好、有影響力的金融機構擔任財務顧問，通過其融資安排服務，不斷深化與當地金融機構合作;另一方面優化融資結構，在間接融資基礎上，進一步開展直接融資，如股權轉讓、發行公司債以及條件成熟時在本地證券交易所上市等，拓展融資渠道，降低財務成本。

4.落腳長遠發展。目前巴基斯坦是與中國保持全天候友誼的國家，但其經濟比較落后，對與中方投資合作期望較高。中資實體企業應堅持服從大局、互利共贏的方針，加強與巴方合作伙伴協調與溝通，自覺承擔必要社會責任，避免因過度追求商業利益而與當地政府、民眾和宗教團體產生摩擦糾紛。建議中資實體企業充分考慮巴基斯坦國情復雜性，對可能發生的安全保障、文化差異、信用環境、匯率匯款、司法效率、勞動糾紛、環境保護等方面問題認真研究和制訂預案，最大程度對沖沉淀成本，實現穩健長遠發展。

（二）對中資金融機構的建議

中國開發性金融機構、政策性銀行、商業銀行及基金等非銀行金融機構歷來重視與巴基斯坦的經貿合作，國家開發銀行、中國進出口銀行向巴派駐工作組，工商銀行、中國銀行在巴開設分行，絲路基金、歐亞基金等積極參與在巴項目投資。同時，中巴兩國還設立了政府間金融合作平臺——中巴投資有限責任公司（Pak China Investment Company Limited），作為注冊在巴的開發性金融機構，多方位支持雙邊經貿合作。此外，中國金融期貨交易所、上海證交所、深圳證交所等機構組成聯合體，收購了巴基斯坦唯一證券交易所40%股份，成為“一帶一路”資本市場合作的重要范例和通道。實踐證明，巴基斯坦以其作為中國全天候戰略合作伙伴的優勢，為中資金融機構提供了見證并參與一國經濟復蘇的大平臺，推進國際化、探討本地化發展的快速通道，以及拓展全球伊斯蘭金融合作的大窗口。為更好地支持兩國企業依托經濟特區實現健康可持續合作，建議中資金融機構重點關注以下四個方面：

1.頂層設計入手。當前國家發改委正在組織專家研究“中巴經濟走廊”項下9個優先建設經濟特區的可研報告，對各經濟特區的產業定位和發展模式提出建議。建議中資金融機構以此為契機，發揮自身優勢，從巴基斯坦國情現實出發，以財務顧問服務等投資銀行金融產品為抓手，主動嵌入上述9個經濟特區規劃研究及計劃實施，為特區開發建設提供財務顧問、投融資設計等金融產品，特別是針對規劃中的重點企業和重點項目融資需求提供定制化金融解決方案，融智融策服務國家戰略，支持特區落地。

2.項目入口把關。巴基斯坦自開啟經濟特區建設以來，一直處于探索過程，機遇與風險并存。建議中資金融機構現階段重點支持“中巴經濟走廊”項下9個優先建設經濟特區，并從項目開發源頭管控風險，最大程度減少不確定性要素。在支持開發商層面，主要支持中國有實力、信譽好、有境外園區建設及運營經驗的企業參與特區建設，力爭構建由開發商母公司、巴地方政府或巴國資企業參與的信用結構。在支持區內企業層面，重點挖掘契合走廊重點、現金流符合要求、市場前景看好的項目。

3.全程加強風控。相對于大型基礎設施項目，園區及產業項目涉及領域更廣、專業性更強、對宏觀經濟和產業政策更為依賴，同時巴基斯坦經濟特區形式各樣、主體多元，涉及項目就更復雜、相關工作要求更高。建議中資金融機構加強政策研究，深化行業分析，在項目開發評審以及信貸管理中，原則上宜遵從風險控制保守邊界，全流程加強項目現金流監管，嚴格落實反洗錢及反恐金融要求，穩步推進各項工作。

4.加強產融互動。服務中巴深化產業合作大局，促進當地經濟和社會發展，既是中資金融機構的歷史使命，也是中資金融機構優化自身發展的機遇。建議中資金融機構提高站位，明確定位，完善服務，加強創新，以支持中資實體企業參與經濟特區建設發展為切入點，以加速人民幣國際化對產業投資、項目融資、跨境結算等滲透為重點，助力解決特區發展中的軟硬件問題，為新時代“中巴經濟走廊”高質量發展保駕護航。

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（王羿然，中央財經大學國際經濟與貿易學院）