政府會計改革對高校全面績效管理的影響

摘 要： 全面績效管理是綜合運用財務指標和非財務指標對年度資金投入的使用效率進行分析的一項系統性的管理活動，高校實施全面績效管理可以全面直觀地反映出高校在辦學條件、人才培養、科學研究等多個方面的表現。政府會計改革有助于轉變高校意識，促進全面績效管理制度建設;有助于完善高校組織構架，促進全面績效管理體系的建成;有助于理清高校權責關系，為全面績效管理提供重要基礎。

關鍵詞： 政府會計改革 全面績效管理 高校財會管理

2018年9月25日，國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），文件對全面實施預算績效管理進行了整體部署。2018年11月8日，財政部預算司發布的《關于貫徹落實〈中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號），文件提出：“到2020年底，中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系;到2022年底，市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。”在這一背景下，高校全面實施預算績效管理應運而生。

高校開展全面績效管理是持續高效發展的必然要求，但是也面臨不少難題，需要相應的政府會計核算制度進行全面科學地反映，才能逐步建立起以提高財政資金配置效率為中心的高校全面績效管理長效機制。當前，研究高校政府會計改革、高校全面績效管理的思潮逐漸興盛，但是將兩者關聯起來一起研究的還很少見。因此，基于高校視角研究政府會計改革對全面績效管理產生的影響，一方面滿足了高校深化政府會計改革的迫切需求，另一方面也促進高校全面績效管理體系的建成與落實，具有重要的實踐價值。

一、政府會計改革的概念及內容

（一）政府會計改革的概念

2017年10月24日，財政部印發《政府會計制度—行政事業單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25號），自2019年1月1日起施行。政府會計的前身是預算會計，主要由行政單位會計、事業單位會計和財政總預算會計三部分構成。改革后，統一合并稱為政府會計。政府會計改革在行政事業單位建立和完善權責發生制，構建了財務會計和預算會計并行的科學核算模式，不僅完善了政府會計體系和財務報告制度，而且從根本上保證單位財務信息和預算執行信息的科學性和真實性。

（二）政府會計改革的主要內容

一是完善政府會計體系。政府會計改革頒布了一系列涵蓋財務會計和預算會計的基本準則以及應用指南，實現了財務會計與預算會計的科學融合，由過去收付實現制的單一核算模式改革成收付實現制和權責發生制兩者并存的雙核算模式。二是構建了基于“3+5要素”的會計核算體系。政府會計改革根據權責發生制規范了費用和成本的核算。改革后財務會計包括“資產、負債、收入、凈資產和費用”五個要素，預算會計包括“預算收入、預算支出和預算結余”三個要素，“3+5要素”的會計核算體系強化和完善了績效管理的觀念。三是構建了政府會計信息系統。政府會計改革完善了財務報告結構，通過財務會計報表和預算會計報表的同時編制，形成了財務會計和預算會計并存的政府會計信息系統，完善了會計信息的相關性、真實性和完整性。

二、全面績效管理的涵義與現狀

（一）全面績效管理的涵義

全面績效管理是綜合運用財務指標和非財務指標對年度資金投入的使用效率進行分析，從而客觀公正地對資金流動進行決策、評價和監管的動態管理。全面績效管理覆蓋了經濟活動的前、中、后的全過程，對單位的人、事、物等資源進行綜合管理，是一項系統性的管理活動。高校實施全面績效管理可以全面直觀地反映出高校在辦學條件、人才培養、科學研究等多個方面的表現。

（二）高校績效管理的現狀

1.績效管理的制度建設。目前，一部分高校制定了專門的預算績效管理制度對預算的全過程管理進行規范，一部分高校沒有制定專門的績效管理制度，而是通過預算管理辦法、專項資金管理辦法等制度的相關條款去體現績效管理的要求。這些本質上都只是對原有預算管理辦法進行簡單地修改和補充，高校對于全面績效管理和預算管理的概念認識不清，將二者混為一談，無法真正發揮全面績效管理的效用。

2.績效管理的資金范圍。高校根據財政部和教育部要求，對財政資金項目制定了產出指標、效益指標及滿意度指標三類績效目標，績效目標的范圍貫穿了項目的申報、批復、立項、實施等各環節。但是目前各高校對全面績效管理的理解不深，績效目標管理的范圍一般僅涉及財政資金，對非財政資金進行績效管理的很少，很多高校關注的重點是該項目的績效目標是否填報，而對是否真正執行卻重視不夠，績效管理停留在滿足上級檢查的表面。

3.績效管理的組織與執行。目前，高校績效管理一般分為三部分：一是由財務部門組織校內部門申報預算，匯總編制學校預算方案，然后預算草案及大額資金決策按照高校三重一大的程序審批。二是成立專項資金管理小組，根據當年的項目申報與學校工作要點，對專項資金的立項與執行進行評審、考核與績效評價。三是校內審計部門聯合紀檢、巡查等其他職能部門對預算的執行進行監督。以上組織和執行模式反映出高校績效管理大多處于工作政策的要求層面，沒有設立專門的績效管理部門和相關崗位，缺少績效管理的系統流程和體系，普遍缺乏可操作性的實質性措施。

綜上所述，高校目前雖然按要求實施了績效管理，但是重點只是局限于預算執行與財政專項項目，績效管理的組織與執行也不到位，完整規范的績效管理體系缺失導致高校全面績效管理流于表面。

三、政府會計改革對高校全面績效管理的影響

（一）轉變了高校意識，促進全面績效管理制度建設

高校是非營利的事業單位，資金大部分來自財政撥款，因此高校沒有籌集資金的壓力，績效管理意識缺乏。政府會計改革建立和完善政府財務會計，通過權責發生制強化了成本管理的概念，從而引入了績效管理的理念，并在財務報告中確立了績效管理的重要位置。政府會計改革的實施迫使高校打破以往慣性思維，轉變因循守舊的工作思路，意識到全面績效管理的重要性。高校為了深化政府會計改革，必須建立和完善績效管理制度，界定績效管理范圍，明確績效評價的內容。因此高校在落實政府會計改革的過程中，不斷轉變意識，引入績效管理的科學理念，促進全面績效管理制度建設。

（二）理清了高校權責關系，為全面績效管理提供重要基礎

現代財務報告目標理論認為：財務報告有決策有用觀和受托責任觀兩個目標，其中受托責任觀能更直觀地反映出單位的履責能力、投入產出效率等方面的信息，具有重要的理論意義和實踐價值。政府會計改革引入政府財務會計，并且要求以權責發生制為基礎編制財務報告，這突破了單一預算會計在受托責任方面的局限，厘清了高校的權責關系，能全面反映出單位的績效受托責任，政府會計改革的導向通過全面實施績效管理體現。由此看出，政府會計改革有利于高校厘清了權責關系，為全面績效管理提供了重要的基礎和前提。

（三）完善了高校組織構架，促進全面績效管理體系的建成

高校實施政府會計改革的最終目標是不斷優化高校資金使用效率同時提高財務信息的公開化和透明化。政府會計改革要求高校完善各類資金的使用、監管和評估過程，優化管理模式，完善管理流程。高校為了深化政府會計改革，必須建立多層次的組織框架，明確各構架機構的職責，這一措施必然為績效管理的實施提供強有力的組織保障，營造出高校全面績效管理氛圍，進而促進高校全方位、全過程、全覆蓋績效管理體系的建成。

（四）完善了高校核算方式，促進全面績效管理落地實踐

績效管理是評價資金的使用效率。改革前，高校會計核算方式無法真實反映資金使用效率。政府會計改革后，以權責發生制為基礎的政府財務會計可以真實反映出資金使用效率。政府會計改革建立了科學的確認和計量標準，不僅滿足了高校的財務管理需求，而且明確了績效成本核算辦法，建立了以政府績效評價為導向的會計報表結構，完善了高校核算方式，促進高校全面績效管理從政策制度走向具體實際，從理論指導走向落地實踐。

（五）完善了高校內部控制，強化績效管理評價監督

政府會計改革要求基于權責發生制的財務報表和政府預算報告促進了內部控制制度的規范與完善，這不僅優化了高校財務管理模式，而且進一步發揮了政府會計制度與內部控制之間的協同作用，提高了會計信息的完整性和真實性。高校在落實政府會計改革的過程中必然會建立健全內部控制制度，進而通過提供高質量的政府會計信息去監督資金使用效率，強化高校履行受托責任，強化對績效管理的評價和監督。

四、以政府會計改革為契機，推進高校全面績效管理

（一）構建績效管理組織框架

高校逐漸構建包括預算管理委員會、預算管理辦公室、績效評價辦公室和審計監督部門的績效管理組織框架，實現學校決策機構、財務部門、項目歸口部門和執行部門的全方位參與。高校通過建立多層次績效管理框架，明確組織構架各層次機構的職責，落實全鏈條中每個組織部門的績效責任，保證高校全面績效管理的達到預期效果。

（二）優化績效管理指標體系

構建一套科學的績效管理指標體系開展全過程績效管理，是高校實現全面績效管理的關鍵。高校可以運用財務指標和非財務指標相結合的方法，建立覆蓋經濟活動的前、中、后全過程，涉及預算編制環節、執行及監督評價，涵蓋辦學條件、人才培養、科學研究的一套多層次、全方位績效管理指標體系，以確保績效目標的達成。

（三）加快績效管理信息化建設

全面績效管理的核心內容是對數據信息進行統計和分析。加快績效管理信息系統建設，與資產設備系統、教務系統、學生管理系統、財務信息系統、人事管理系統等管理系統進行信息共享，通過數據的實時提取與分析達到績效管理的標準化和動態監控，有效提高數據信息的處理質量與效率，提升全面績效管理水平，保障全方位、全過程和全覆蓋實施績效管理。

（四）重視績效評價結果應用

重視績效評價結果的現實應用，一方面將績效評價結果作為下一年預算分配的具體依據，應用到下階段的管理決策中;另一方面將績效評價結果及時反饋到執行部門，及時發現預算執行與績效目標之間的差距，以便調整應對。重視績效評價結果的應用，避免全面績效管理的形式化，才能真正做到從預算編制—執行監控—結果應用—下階段預算編制的全過程績效管理，增強績效管理的約束性和激勵性。

參考文獻：

[1]李曉.淺析政府會計改革對行政事業單位的影響[J].財會學習，2019（15）：94-96.

[2]李鴻皎.行政事業單位全面實施預算績效管理的相關思考[J].財會學習，2019（8）：190.

[3]陳世忠，彭俊英.管理會計在事業單位中的應用—基于政府會計改革的背景[J].會計之友，2019（12）：52-55.

[4]徐經長，何樂偉，以政府會計改革助推全面績效管理[J].中國行政管理，2018（6）：157-158.

[5]李曉.淺析政府會計改革對行政事業單位的影響[J].財會學習，2019（15）：94-96.

[6]曹璐璐.政府會計制度改革對高校財務會計帶來的問題及解決方法[J].財會學習，2019（15）：121-123.

[7]金田.高校中央財政專項資金預算績效管理研究[J].行政事業資產與財務，2019，（09）：18-21.

〔本文系天津市財政局，天津市會計學會2019-2020年度重點會計科研項目“政府會計改革對高校全面績效管理的影響研究”（項目編號：Q190202）階段性成果〕

（羅文，天津商業大學人事處）