“放管服”改革中的政府責任及其機制構建

李彥婭 李雯

〔摘要〕 “放管服”改革是當前我國政府改革的先手棋和重頭戲，體現了政府的法治責任、管理責任和“治理主導”責任的相互統一。 明確改革中的政府責任并形成完善的責任機制是推進“放管服”改革的應有之義和必要保障。實踐中還存在一些阻礙政府責任落實的不利因素，影響“放管服”改革的成效。“放管服”改革是一項系統工程，要達到甚至超過預期效果，必須建立健全政府的依法決策機制，提升政府的效率機制，強化政府的“治理主導”機制，不斷推進政府治理體系和治理能力現代化。

〔關鍵詞〕 “放管服”改革;政府責任;治理主導;治理能力現代化

〔中圖分類號〕D63? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）03-0088-05

責任就是做好自己分內之事并為未有效履行事項承擔相應的不利后果或強制性義務。當今，政府責任已不再是行政法中的抽象概念，而是新時代政府行為合法化、合理性的現實要求。“放管服”改革是近年來我國政府改革的重頭戲和先手棋，通過改變其舊有的“重權力輕責任”“重效率輕公平”“重發展輕民生”“重生產輕生活”等思維模式，不斷推動政府治理能力和治理水平現代化。

落實政府責任與“放管服”改革是相互依存、相輔相成的關系。一方面，“放管服”改革是落實政府責任的重要舉措。深化“放管服”改革是一場從觀念到體制再到機制的深刻革命。“簡政放權”中“放”的核心是政府角色定位，是合理劃分政府、市場、社會的邊界，是以權責清單明確政府的職能范圍，劃定政府各層級、各部門的責任區間;“放管結合”中“管”的核心是政府管理轉型，“誰審批誰負責、誰主管誰監管”的體制使責任追究有線索、有依據;“優化服務”中“服”的核心是政府治理能力現代化，要求政府在繁雜的技術手段和政策工具中進行選擇，突破改革瓶頸，跨越改革陷阱，最終實現政府責任效率與公平相統一的目標。另一方面，落實政府責任是推進“放管服”改革的有力保障。第一，政府責任范圍的界定與“簡政放權”作為改革起點是相互統一的。治理時代的政府角色不是自定的統治者和監管者的角色，它的作用和權力范圍不僅需要合法性基礎，而且還需要合理性基礎，在公共事務和社會問題的處理上，如果政府不能實現其相應權力范圍的最佳效能，則會被要求承擔效能責任。第二，落實政府法治責任與“放管結合”是相契合的。政府的所有行為都要有法可依、有法必依、違法必究、侵權必償。構建這樣的政府除了需要完善相關法律法規外，還需要執法公開，讓政府行為在法律框架內、在陽光下運行，避免政府角色的“缺位”“錯位”“越位”和政府行使權力過程中的“越權”“濫權”“暗箱操作”。第三，政府的執政為民與“放管服”改革“優化服務”的最終目標是一致的。政府的行為無論是作為工作人員個人還是作為政府整體，無論是政府行為實質內容還是行政程序都應堅持把人民的根本利益放在首位，以人民為中心、執政為民，切實關注和滿足人民的需求，努力構建人民可參與、可監督的責任政府。由此可見，落實政府責任與“放管服”改革二者在邏輯關系和實踐內容上高度相關。本文擬從“放管服”改革中的政府責任內涵及落實政府責任的影響因素著手，探討如何在“放管服”改革中進一步完善政府責任機制，以不斷推進政府治理體系和治理能力現代化。

一、“放管服”改革中的政府責任內涵

“放管服”改革中政府的角色在不斷地發生變化，承擔的責任也將越來越多。新時代，“放管服”改革中的政府責任是法治責任、管理責任和“治理主導”責任的相互統一。

（一）“放管服”改革要求政府堅守法治責任

法治責任是政府合法性的來源也是政府的傳統責任，它的基本要求是保持政府的“公共性”和“正義性”的屬性。在“放管服”改革中，這種屬性表現為政府要堅守政治責任、法律責任、道德責任和程序正義責任。

1.堅守政治責任。我國憲法明確規定了我國的國家性質是人民民主專政，其本質是人民當家作主。這一國家性質決定了政府“由人民代表大會產生、對人民代表大會負責”，基本政治責任是為人民服務。“放管服”改革中簡政放權和放管結合的最終目的是為了優化政府服務，增強人民的獲得感和幸福感，強化人民的主體地位。

2.堅守法律責任。責任政府最初是從依法行政開始的，政府的法律責任具體表現為法無授權不可為，法定職責必須為。在“放管服”改革中，依法行政首先意味著在簡政放權中政府要厘清權責，確立自身的權力邊界，各層級、各部門的權力配置和責任承擔有法可依，按照權責清單推進機構改革。在監管和服務中規范行政程序，將事前審批與事中事后監管緊密結合，保證法律執行的公開、公平、公正。

3.堅守道德責任。相較于法律責任的硬約束，道德責任是對政府的軟約束。李克強總理多次強調指出，“放管服”改革是“刀刃向內”“削權讓利割肉”的政府自我革命，強調用政府減權限權和監管改革，換來市場活力和社會創造力的釋放，以舍小利成大義，以犧牲“小我”成就“大我”。政府如果缺乏公共精神，那么權力劃分、社會監管也就失去存在的合法性和合理性;如果缺乏服務精神，“放管服”改革也就失去民心和社會支持。可以說，在“放管服”改革中，道德責任是一種比法律責任更為深刻和根本的約束。

4.堅守程序正義責任。程序正義是行政法的標志性原則，避免偏私是程序正義原則的基本要求，公平聽證是程序正義原則的核心內容。在“放管服”改革過程中，程序正義主要體現在公平、公開原則上。各級政府在簡政放權改革中，普遍列出了“三清單一流程”（即責任清單、權力清單、負面清單、權力運行流程），并在相應的政府網站、政務大廳予以公開;在社會監管和社會服務中，政府除了依法監管、按流程公開運作外，堅持對所有民眾和組織一視同仁，將法律意義上的權力義務平等體現為社會生活中的公開、公平。

（二）“放管服”改革要求政府融入管理責任

管理責任是在“管理”語境下的責任，它體現為“市場失靈”下的政府職能轉變，其基本要求是提升政府工作效率。在“放管服”改革過程中，政府這種工作效率表現為組織效率、管理績效和社會效率。

1.政府的組織效率。與傳統的官僚制科層結構不同，簡政放權后的政府結構更為扁平化。行政審批服務中心與職能監管部門之間的分工更為明確，既避免了多頭行政也避免了責任踢球，同時，監管部門與審批部門既要處理好各自層級組織之間的關系，也要在彼此之間實現更好的協同。當今，大數據、人工智能等新技術，在很大程度上促進了政府組織協同與服務效率及質量的提升。

2.政府的管理績效。“放管服”改革中的績效責任是指政府合理合法地安排公共財政，對其產出、成就、影響對照標準進行測量并由此承擔相應的責任。“放管服”改革源起于社會環境變遷、國家或地區營商環境競爭加劇、科學技術的進步等，如果說簡政放權、放管結合是其途徑和手段，優化服務是其目的，那么提高政府績效就是“放管服”改革的出發點。

3.政府的社會效率。只要存在等級關系或委托—代理關系，責任機制就是必要的，以確保被委托人最終按照委托人的意愿行事。相較于私人部門，公共管理部門要基于其公共性追求更為廣泛的社會效益目標，偏重社會效率責任是公私責任之間的根本差別。“放管服”改革的目的是為了創造良好環境，提供更好的服務，讓廣大人民群眾共享發展成果，這是政府社會效率責任的集中體現。

（三）“放管服”改革要求政府承擔“治理主導”責任

隨著新時代信息技術的迅猛發展，強調多元主體合作的治理理論正在興起。然而，如同“市場失靈”一樣，多元治理主體在治理過程基于利益進行的談判、協作中往往難以平衡和協調，即存在“治理失靈”現象。因此，“放管服”改革要求政府承擔“治理主導”責任，使政府在治理過程中承擔制定規則、協調利益、提供服務、促成合作的角色。政府在其中的“治理主導”角色，具體表現為準立法職能（政策與規則的制定）、準司法職能（協調與仲裁）、環境職能（多元主體和代際利益平衡）等，由此政府也承擔相應的責任。治理時代的“放管服”改革要求政府履行準立法職能、準司法職能和環境職能。“放管服”改革是一場由國家推動的大規模的政府職能轉變工程，期間有各種新情況、新問題、新矛盾出現，各級政府在關于權責劃分、審批要件和程序規定、市場監管、環境監控、社會服務等方面，將產生大量的準立法、準司法、環境等相關行政行為，并對這些行為承擔相應的責任。

二、“放管服”改革進程中落實政府責任的影響因素

從構建責任政府的角度分析，“放管服”改革就是明確政府責任、落實政府責任的過程;從“放管服”改革推進的角度分析，落實政府公平、效率、回應等責任是“放”到實、“管”到底、“服”到位的保障。當前，在“放管服”改革推進過程中仍存在不少影響政府責任落實的因素，具體表現在以下幾個方面。

一是觀念因素。目前，少數地方政府的公共精神與服務意識尚未成為自覺，回應性不足，“放管服”改革效果打折，不利于落實政府的相關責任。隨著“放管服”改革的推進，個別政府部門的工作人員忘記了權力的根本來源，認為放權就是給群眾恩惠，為人民服務的自覺性不高，工作態度不積極;一些工作人員的工作任務加重了就頗有怨言，發現問題既不及時回應群眾也不實事求是向上級反映;一些工作人員逆向選擇，拈輕怕重，逃避責任，缺乏為民辦事的熱心和應有的職業素養。

二是部門利益因素。改革是對既有利益格局的改變，不可避免地會受到來自既得利益群體的阻撓。在簡政放權過程中，個別政府部門習慣了行政命令方式，仍抱守行政審批是“權力”的不實想法不肯放手;在社會監管過程中，少數政府部門仍認為監管就是處罰、收費，甚至將其作為增收的途徑;在社會服務過程中，一些政府部門仍抱有“老爺”觀念，將服務視為“施舍”。這些想法和做法在一些區域已成為當前“放管服”改革的阻力，嚴重影響了“放管服”改革中政府責任的落實。

三是法律因素。“放管服”改革推進中的相關法律法規調整滯后，各級政府權責清單差異較大，權力下放過程中授權缺乏法律依據，不利于落實政府的法律責任。權責清單中權責事項名稱、內容、數量、要求出入較大，甚至不少部門的做法未隨著相關法律立改廢釋而進行相應的調整。權力下放涉及授權的法律依據問題，被授權者無權將獲授權力再次授權給他人。在簡政放權過程中，不少行政審批權力是要層層下放的，由于授權的法律依據不明確，導致政府的法律責任有時難以得到落實。

四是程序正義因素。一些地方政府部門的審批與服務程序仍較繁瑣，同時程序公開、公平等方面仍有缺憾，不利于落實政府的程序正義責任。如權責清單內容與制定過程缺乏民眾參與，內容仍需要進一步充實，審批權力是否下放的標準未完全按照“利民便民”的要求;辦事流程和時間仍偏長，權責清單項目羅列數千，但是能做到“最多跑一次”甚至“一次都不跑”的項目不多，如前置審批、體外循環等現象在個別地方仍然存在;對于少數社會救助與社會福利相關服務，個別政府部門未能做到真正的程序公開。

五是組織效率因素。從決策、控制、協調、溝通、考核等的組織過程來看，一些地方政府部門在“放管服”改革過程中的組織效率不是很高，主要表現為：在決策方面，一些地方權責清單的科學性、民主性、整體性存在不足;在控管方面，重放輕管、放管脫節，審批監管不協同;在協調方面，囿于資源技術的限制，各部門之間信息數據割裂共享不暢;在溝通方面，電子政府的便利僅限于發布信息和簡單的信息處理及提交;在考核方面，基層工作人員尤其是行政服務中心人員在任務加重、責任加大的同時，其貢獻未能在考核及晉升中得到應有的體現。

六是績效因素。一些地方政府“放管服”績效指標體系不夠完整，不利于落實政府的績效責任。從財務績效責任來看，推進“放管服”改革的相關預算究竟如何制定、各個部門相關預算是否公開、決算是否符合預算目標等，缺乏明確的制度規定。從結果績效責任來看：在“放”的方面，權力清單的科學性合理性尚缺乏認真的論證;在“管”的方面，審批門檻降低，意味著市場主體良莠不齊，僅能達到基本資質標準，各地監管往往采用“兩隨機一公開”模式，但是隨機意味著部分而非整體，公開方式和渠道有限，群眾知曉度不高，這一機制仍存在一些監管盲區和漏洞;在“服”的方面，地方政府部門當前進行的優化服務，主要在改進服務態度、縮短辦理時間、延長服務時間等方面進行考評，而對服務的細化、人性化、全面化、平等化等方面還未得到應有的重視。

七是社會效率因素。一些地方政府存在重視招商引資、優化投資環境的經濟目標，而忽視共享發展成果、提高人民幸福感滿意度的社會目標的情況，不利于落實政府的社會效率責任。如一些地方政府放、管、服關系處理不當，創造良好營商環境與加強事中事后監管之間、盤活市場經濟與優化社會服務之間等不能做到合理平衡，常常重前者輕后者，目的與手段、公平與效率不能很好地兼顧。

八是治理主導因素。一些地方政府對于“放管服”改革過程中政府的準立法、準司法行為，往往強調其職能較多而問責較少，忽視行政決策的合法性、合理性考量，不利于落實政府的準立法、準司法責任。在政府準立法、準司法行為越來越多的今天，追究政府相應行為的合法性、合理性責任機制還存在短板。

三、落實政府責任的機制構建

從“放管服”改革與政府責任的關系來看，推進“放管服”改革的同時就是在落實政府責任，而落實政府責任的過程也是“放管服”改革深化的必經之路。因此，當前應努力落實政府的法治責任、效率責任與治理責任，有效化解“放管服”改革的阻滯因素，不斷推進政府治理能力和治理水平的現代化。

（一）建立健全政府的依法決策機制

梳理“放管服”改革的階段性特征，厘清放、管、服三者關系本末，明確“放管服”價值取向與改革方向，使政府更好地承擔起相關責任，即不負人民的重托和期待，轉變政府職能，完善政府權能結構，提升政府管理服務效能，加強民眾監督，保障人民權益，增進人民福祉。

1.“放管服”改革越是深入越需要完整、統一的法律制度支撐，使改革有法可依、有法必依、違法必究，使政府更好地承擔起法律責任。這就要求：一方面，要明確政府職能邊界，加快相關法律法規立改廢釋，包括《行政許可法》《行政處罰法》《行政復議法》等法律都需要與時俱進地進行相應的調整和修訂，為“放管服”改革提供充分的法律保障;另一方面，要加快權責清單的頂層設計與統一協調，以責任校準權力運行，實現改革的全面統籌發展。

2.“放管服”改革過程中需要進一步建立完善公共部門人力資源管理制度，使政府工作人員強化公共意識和服務意識，為其自覺自愿承擔相應的責任提供制度保障。按照“誰審批誰負責、誰主管誰監管”的原則，不管是新組成的行政審批局（中心）還是原來的職能部門，對相應工作人員的道德水平和工作能力都要提出更高的要求，對工作人員的任用選拔、調配制度等要進一步優化。同時，在對工作人員管理和考評過程中，要加大群眾滿意度權重，建立激勵、容錯的用人機制，對工作任務重、責任大的崗位應給予相關人員額外補貼，在晉升時予以優先考慮，充分調動政府相關人員承擔責任的主動性和積極性。

3.推動“放管服”內容和過程的公開、公平，體現政府的程序正義責任擔當。在“放管服”改革過程中，以公開為原則、不公開為例外，公開的內容包括“放管服”的法律依據、政府權責清單、辦事流程、中介名單與資質狀況、服務內容和服務結果等。同時，對所有企業和民眾一視同仁（包括因自然、地域、經濟、技術等因素造成的各種弱勢群體），嚴格按照法律和規定進行審批、監管、服務。在政策制定、審批、監管、服務等各個環節，要積極構建民眾參與政策制定和監督機制。

（二）提升政府的效率機制

1.做好“放管服”改革的組織配套工作，推動機構改革，使政府各層級各部門職、權、能、責相統一，人、事、物、財相配套，落實政府組織效率責任。從政府層級效率來看，國家層面主要負責確立“放管服”改革方向，推動機構改革;省級政府主要負責列舉權責清單與落實機構改革;縣（區）政府執行權責清單與機構改革，強化縣（區）甚至鄉鎮政府資源與技術配套。從政府部門效率來看，應運用大數據、人工智能等高新技術，突破數據壁壘，實現數據共享。應確立各層級各部門的組織改革目標，規定目標實現計劃和階段，對未有力執行和實現目標的政府組織追究組織效率責任。

2.構建“放管服”的績效考核體系，確保政府審批、監管、服務績效責任落到實處。具體應從以下兩方面做起：一是在加大公共服務資金投入的同時，促進預算公開，加強公共服務財務績效考核，鼓勵社會組織參與提供公共服務和監督。二是構建和完善政府審批、監管、服務的績效考核體系，兼顧“放管服”的數量和質量、空間廣度與時間跨度、普通群眾與弱勢群體等。

3.打通政府與社會、政府與民眾、政府與市場的多向溝通渠道，增強政府的回應性，提升政府工作的社會效率。我國社會主要矛盾的變化決定了人民的需求具有多樣性、不平衡、變化快的特點，在“放管服”改革中，政府的審批、監管、服務都要及時地回應民眾和社會需求。除了拓寬民眾參與政府決策、監管的渠道并及時了解民意外，更應該對民眾的意見和需求作出反饋，積極有效地解決他們的實際問題，維護民眾的切實利益。

（三）強化政府的“治理主導”機制

應積極構建“放管服”改革中政府的準立法、準司法行為的責任機制。“放管服”改革是順應治理時代政府角色轉變而進行的，政府超越了傳統社會下的行政執行角色，其準立法、準司法行為，關系到相對人甚至整個社會的利益關系調整，在治理格局中起著“治理主導”的作用。當然，在賦權政府的同時，要建立責任追究制度，做到權責相當，用權必受監督，違法必要追究，如權責清單的擬定、審批流程、監管與服務、爭議仲裁等都應建立相應的追責和救濟制度，使各級政府部門都做到謹慎用權、合理用權。

綜上所述，政府責任貫穿于“放管服”改革的各個環節。“放管服”改革是一項系統工程，要達到甚至超過預期效果，不僅要對改革過程中的一些機構關系、服務細節和技術應用等方面予以關注，而且更要從落實政府責任、實現公平與效率平衡的價值目標來考量，進一步探索完善政府責任機制的有效舉措，不斷推進政府治理體系和治理能力現代化。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張定安.關于深化“放管服”改革工作的幾點思考〔J〕.行政管理改革，2016（07）：33-38.

〔2〕胡肖華.走向責任政府——行政責任問題研究〔M〕.北京：法律出版社，2006.

〔3〕歐文·E.休斯.公共管理導論〔M〕.張成福，馬子博，譯.北京：中國人民大學出版社，2015.

責任編輯 雨 文

〔收稿日期〕 2020-04-11

〔基金項目〕 江西省社會科學規劃重大項目（18WT15）;江西省人文社會科學重點研究基地項目（JD18027）。

〔作者簡介〕 李彥婭（1982-），女，湖南宜章人，南昌大學黨風廉政研究中心副教授，碩士研究生導師，管理學博士，主要研究方向為公共政策與政府改革。

李 雯（1961-），女，山西臨猗人，中共山西省委黨校報刊社副研究員，主要研究方向為社會學。