傳染病預警制度緣何“休眠”16年

能否像應對臺風、暴雨等自然災害一樣，在傳染病突發事件剛發生但尚未造成大的危害時，由政府及時向公眾發出預警，提醒人們早作準備？答案是肯定的，因為它被明文寫進了法律;答案也是否定的，因為這一制度“休眠”了16年。

“跟迷宮似的”

對于此次新冠疫情，有人問道：能否像應對臺風、暴雨等自然災害一樣，在傳染病突發事件剛剛發生但尚未造成大的危害時，由政府及時向公眾發出預警，提醒人們早作準備，以降低可能產生的危害程度？

答案是肯定的，因為它被明文寫進了法律;答案也是否定的，因為法律沒有得到有效落實，僅停留在紙面上。

2004年，非典疫情發生一年后，已實施15年的傳染病防治法迎來第一次修訂，新增了“國家建立傳染病預警制度”條款。

原衛生部政策法規司副司長汪建榮，隨后在2004年第十二期《上海預防醫學》雜志發表的一篇論文中指出，中國以前沒有傳染病預警制度，預警制度是在國務院制定的《突發公共衛生事件應急條例》中確定的。條例于2003年5月通過。

制度是有了，但在傳染病防治法的條文中，關于預警的專門條款只有1條，就是規定“國家建立傳染病預警制度”的第十九條。至于什么是預警及預警制度，何種情況下啟動預警，預警要達到何種目的，如果不啟動預警將承擔何種責任，均無相關規定。

鑒于此，同濟大學法學院教授袁秀挺建議傳染病防治法修訂時增加“疫情預警”一章，與“疫情報告、通報和公布”相并列。

2004年傳染病防治法修訂后，建立預警制度還被寫入了另一部法律——2007年實施的突發事件應對法。該法第四十二條規定：國家建立健全突發事件預警制度，突發事件包括突發公共衛生事件。

預警制度雖已被寫進兩部法律，但袁秀挺在網上搜索發現，法律實施十幾年來，找不到一個公開的傳染病預警案例。

中國衛生法學會常務副會長王晨光認為，包括預警制度在內，目前我國關于傳染病防治的法律既不夠嚴謹，也不夠統一。“跟迷宮似的，一會兒是傳染病防治法、一會兒是突發事件應對法，我們學者經過比較才搞明白怎么回事，行政領導根本搞不懂。”王晨光說，“立法一定要從實際出發，要考慮操作，沒有操作性，立法就是想當然。”

誰來發布？不同法律“打架”關于“傳染病預警”，袁秀挺認為，法律規定還有諸多不明確的地方，甚至連發布預警的主體是誰，兩部法律的規定都不同。

傳染病防治法第十九條第二款規定，疫情發生時，承擔預警職責的是國家衛生行政部門和省級人民政府。但突發事件應對法第四十三條規定的預警主體，卻是縣級以上地方各級人民政府。

袁秀挺的看法是，兩部法律關于有權預警主體的不同規定，難免造成職責不清或相互推諉，以致延誤時機，失去預警的意義。

王晨光認為，預警的特點之一是及時，疫情發生后，通常是地方政府最先掌握信息，若由國家衛健委或省級政府負責發布預警，很可能耽誤時機，所以他建議將預警權下放到縣級政府。有人擔心這會造成濫用預警權，他認為不必過慮，因為預警期通常很短，一般不會超過一周，如果發現情況有變，可調整預警級別乃至取消預警。

除了發布主體不明確，袁秀挺還發現，法律也未指明傳染病的預警對象。

按傳染病防治法相關規定，有學者將條文中的“預警”理解為“內部預警”，與通常理解的“預警”有區別。針對實踐中很多人把預警理解為通過特定渠道的信息上報，袁秀挺認為這是對法律的錯誤理解，因為從句式上看，“發出預警”和“（根據情況）予以公布”都只有一個主語，即“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府”，事實上這兩者通常并非最先接觸疫情的主體，本身已是高級別的行政機構，他們上報給誰？

結合突發事件應對法、信息公開條例、突發公共事件總體應急預案等相關法律、法規和規章的規定，袁秀挺得出結論，預警的對象應當是社會公眾而非上級部門。

王晨光亦認為，預警理應是面向社會公眾的。2006年國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》，是關于預警最為細致的規定，明確預警信息的發布“可通過廣播、電視、報刊、通信、信息網絡、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行”。

政府不能“定調子”

預警機制的失靈，給應對此次新冠疫情造成了被動。據袁秀挺觀察，武漢錯失了多次預警機會。

最早的一次是在2019年12月27日，這一天，湖北省中西醫結合醫院醫生張繼先發現3例不明原因肺炎病人，并通過醫院向江漢區疾控中心報告。3個病人是一家人，在流行病學上屬于“家庭聚集型”病例。有流行病學專家認為，僅憑這一個案例，就理應高度懷疑不明肺炎存在“人傳人”的可能。袁秀挺覺得此時政府就應該啟動預警機制。

疫情發生后，武漢市市長周先旺曾在央視承認“疫情披露不及時”，當地政府和國家衛健委專家組為此飽受輿論詬病。復盤應對過程，袁秀挺說，假如當時先行啟動預警機制，有關方面應不至于如此被動。

“我們總擔心會引起恐慌，但我始終認為，我們低估了老百姓的承受能力。”北京大學醫學人文學院教授王岳說，“從這些年互聯網的發展可以看出，信息的透明化程度、對稱性已大大改善，社會并沒有出現什么問題。”

一直到2020年1月20日，以鐘南山為組長的國家衛健委高級別專家組，在國家衛健委召開的答記者會上，才正式確認新冠病毒“人傳人”的事實，抗疫行動至此才正式啟動。這被王晨光理解為疫情應對中第一次實質意義上的“預警”。他說，預警的關鍵在于尊重科學，政府不能給專家“定調子”，專家也不能拋開科學聽領導的。

在王岳看來，預警制度能否真正落實，除了法律和制度需要進一步完善之外，從根本上考驗的是行政決策者的勇氣和擔當。

他將預警制度與衛星預測技術出現之前的臺風預報類比：為了保證出海安全，政府安排經驗豐富的老漁民看天象，如果老漁民認為可能有臺風，政府就安排他在大喇叭里喊一嗓子，提醒其他漁民不要出海。問題在于，有時候老漁民會喊錯;有時政府為了讓漁民多捕魚，不喜歡老漁民老說有臺風;甚至有時，老漁民為了迎合政府和其他漁民，明知有臺風也不敢喊。如何保證預報準確？王岳的回答是，既要有獨立的、有本事的、敢說真話的“老漁民”，又要有務實開明的政府。

（《南方周末》2020.4.2 柴會群/文）