揭秘各國首腦的“備胎”們

如果華盛頓陷入困境，《總統繼承法案》名單中所有人物都無法履職，政府將授權一位四星空軍上將出面領導美國，直到新領導人上任。這位“終極備胎”是主要負責美國本土安全的北方司令部司令，正在“末日基地”待命。

當地時間4月12日，英國首相約翰遜正式出院。自4月6日住進ICU后，這位首相連帶著整個英國，跟著一起虛驚一場。很多英國人自此才驚覺，他們之前好像并沒有為首相萬一倒下后誰來頂班做好充足準備。放眼世界，給首腦找“備胎”，確實是一個敏感而時常被忽略的話題。

英國：緊急起草“指定幸存者”方案

3月22日，在約翰遜還未確診感染新冠病毒前，英國政府緊急起草了一項名為“指定幸存者”的方案，規定一旦約翰遜感染新冠病毒無法繼續履職，外交大臣拉布將暫時代理首相職責。在目前的英國內閣中，拉布確實是約翰遜最信任的閣僚。早在去年10月，約翰遜在曼徹斯特準備保守黨年會演講時，拉布就在議會下院的首相質詢中代替約翰遜回答問題，頗有“首相代理人”的意味。

自約翰遜上臺以來，出于黨內平衡等考慮，一直沒有任命副首相。去年7月24日，約翰遜任命拉布為外交大臣時，還給他加上第一國務大臣這個名譽頭銜，表明拉布要比其他內閣大臣更具資歷，“欽定代理”的感覺已十分明顯。

既然找好了“代班”，為什么還要專門訂一個方案呢？一個重要原因是，當下約翰遜政府內部不服拉布的聲音很高。實際上，作為一個沒有完備成文憲法的國家，英國法律并沒有對首相萬一出事誰來頂班有詳細規定，甚至首相本身也是被拉來“臨時頂班”的。

英國歷史上第一位首相和責任內閣成立于1721年，當時的英國國王喬治一世在德國長大，不太會說英語，索性讓財務大臣沃波爾代替他主持內閣會議，實際上成為英國的第一位首相。但沃波爾本人終其一生都不接受“首相”這個稱呼，認為自己只是代國王行政——這一“代”就干了21年，創下英國史上首相執政時間最長的紀錄。

直到1937年，英國議會才通過《國王大臣法》，結束首相“臨時工”的生涯。不過，既然首相名義上仍是國王的代班，那么再給首相找一個“代班”似乎就沒那么必要了，所以英國法律并未給予“副首相”以法定地位，就更談不上“緊急時刻代替首相”了。

按英國現行法定程序，首相如果出現意外，英國議會需要緊急選出一名新首相，并通過君主任命獲得權力。約翰遜這么一病，英國國內也出現一些聲音，要求將首相的代理問題弄得更加“制度化”一些。

日本：指定副首相代理執行公務

4月7日晚，日本首相安倍晉三舉行新聞發布會，宣布日本因新冠病毒疫情進入國家緊急狀態。當被問及如果自己感染如何應對時，安倍說：“如果出現那種情況（首相因病不能理政），麻生副首相會代我臨時執行公務，以避免應對不及。”

日本政府幾乎是跟著英國亦步亦趨地完善自身的相關措施。3月27日，約翰遜宣布感染新冠病毒確診。3月30日，日本內閣副官房長官西村康稔就對外宣布，為了預防出現同時感染新冠病毒的情況，副首相麻生太郎將不再和首相安倍晉三同時參加疫情對策總部會議。日本國會也調整了座席排列，讓兩人盡量隔出安全距離，防止同時感染。

不過，安倍的授權是否“合法”也有不少爭議。日本法律雖然規定副首相是日本內閣第二順位大臣，首相如果缺席，副首相可以臨時代為主持內閣會議，但并沒有明確首相若因病不能理政或發生意外時，副首相是否可以正式“頂替”。單從法律上講，與英國制度高度相似的日本，此時也應該召開議會選一個新首相出來領導內閣。

進一步說，日本的情況可能比英國的回旋余地還小——由于天皇在憲法中被定位為只是“國家統合的象征”，所以日本甚至不存在讓君主來直接任命的可能性。這種漏洞的存在可能與日本現行憲法在制定時的思路有關：日本憲法明確放棄了戰爭權，首相萬一“有事”、國會又無法召開這種狀態沒有被列入討論范圍。

美國：法律規定繼任順序

美國憲法第二條第一款明確規定，如果總統被免職、死亡、辭職或喪失履職能力時，總統職務應移交給副總統。如果總統和副總統都不能行事，國會有權宣布代理總統職位的官員，直到總統恢復任職能力或新總統選出為止。在美國，副總統天生就具有“備胎”屬性，盡量減少與總統在同一場合活動以便分散風險。

1947年，在冷戰陰云籠罩之下，美國人覺得僅指定一個“備胎”不保險，干脆出臺了《總統繼任法案》，把副總統之后的繼任順序也說清了。法案規定，如果總統和副總統都無法行事，總統職位依次由眾議院議長、參議院臨時議長、國務卿以及各主要政府部長順次遞補，而政府部長的排名順序基本上以部門成立時間為準，2002年才成立的國土安全部的部長位于總統繼任順序的末位。

此外，從20世紀60年代開始，美國總統每年發表國情咨文時，還會特意額外再指定一名“指定幸存者”。這樣做的原因是國情咨文發表當天，《總統繼承法案》名單上的所有人都會到場，為了不被“一鍋端”才想了這個主意。“指定幸存者”會在美國聯邦調查局（FBI）保護下前往美軍秘密基地，等國情咨文演講結束后再出來。由于“指定幸存者”本人事先并不知情，FBI是“上門通知、直接帶走”。

據美國《新聞周刊》報道，由于新冠肺炎疫情，美國政府已經為一系列極端情況做好準備。如果華盛頓陷入困境，《總統繼承法案》名單中所有人物都無法履職，政府將授權一位名叫特倫斯·J·奧肖內西的四星空軍上將出面領導美國，直到新領導人上任。這位“終極備胎”是主要負責美國本土安全的北方司令部司令，正在有“末日基地”之稱的美軍夏延山軍事基地待命。

不過，首腦“備胎”太明確又太多，有時也會惹麻煩。比如，按美國《總統繼承法案》，特朗普的政治死敵、眾議院民主黨籍議長佩洛西是總統第二順位繼承人。在今年大選年背景下，萬一疫情導致美國大選延期舉行，明年1月20日以后的總統誰來當呢？

對于這一史無前例的情況，特朗普和共和黨人主張延長現任總統任期，讓特朗普繼續當“戰時總統”。但有些民主黨議員主張總統和副總統都應按法定任期時間卸任，總統職位要按“繼承順序”由佩洛西擔任，從而實現“不戰而屈人之兵”。

如果真出現這種極端狀況，到時疫情、黨爭與訴訟齊飛，美國政壇會更亂。

（水云間薦自《齊魯晚報》）