西安市城市軌道交通用地綜合開發問題探析

郭斌　王嶼同

摘 要：為推進西安城市用地與軌道交通的協調發展，提高軌道交通用地綜合開發效率和利用率，促進城市公共交通用地綜合開發更好地適應城市交通發展需求，文章采用文獻檢索法和實地調研法等展開研究。通過對西安市軌道交通上蓋物業情況的現狀進行分析，結合開發規模、理念認識和效益等方面的問題，探討了西安市進行城市公共交通用地綜合開發過程中的問題，同時討論了西安市推進城市公共交通用地綜合開發的優劣勢及機會，并提出了相關開發建議。

關鍵詞：土地利用;上蓋物業;軌道交通;綜合開發

近年來，隨著社會經濟快速發展，城市化進程逐漸加快，城市空間不斷向外擴張，城市土地資源日益緊缺[1]。將城市軌道交通用地與周邊土地進行綜合開發，在城市土地資源利用領域發揮越來越重要的作用。國外關于軌道交通用地綜合開發的研究起步較早，如北美國家地廣人稀，通過對過量的機動車出行造成的城市蔓延與土地浪費的問題的反思，以公共交通為導向的開發模式（Transit Oriented Development，TOD）應運而生，在廣泛的實踐應用中取得迅速發展[2-4]。

國外研究TOD開發模式最早且最深入的是美國，其主要是將公共交通站點（如地鐵站、火車站、機場和輕軌等）與周邊城市土地利用及產業布局結合起來統籌規劃[5]。日本式TOD創造了土地高效利用、功能配置合理、交通便捷舒適、方式間零換乘、市場驅動主導的交通一體化案例[6]。國內如香港、深圳、廣州、上海、武漢等地也在積極探索TOD開發模式，香港將軌道交通和物業結合在一起進行開發，在地鐵建設過程中，與房地產開發商一同規劃設計地鐵沿線站點及停車場上蓋的物業，上蓋物業所得利潤，由地鐵運營公司和房地產開發商按約定比例分享[7]。這種模式可以創造一種雙贏的局面，可以給地鐵建設帶來融資便利并給房地產商帶來土地增值效益[8]。

本文以西安市為例，根據西安市軌道交通建設新階段中關于“市區共建”的要求安排，梳理上蓋物業和土地資源利用現狀，對軌道交通專項儲備范圍內的土地進行全面梳理，分析西安市在TOD開發過程中的存在問題，進而有針對性地提出政策建議，為響應土地開發及交通發展政策提供依據和支撐。

一、軌道交通用地綜合開發現狀分析

西安市已開通的地鐵一到三號線沿線站點以結合建設物業為主，站點周邊物業業態豐富，主要體現出以下特點：

（一）上蓋物業開發起步順利

西安地鐵首個自行開發的吉祥村上蓋物業項目位于小寨西路與含光路交匯處東南角，總建筑面積達32萬平方米，其中商業面積達10.2萬平方米。該項目規劃建設商業、住宅、辦公、公寓多種業態的組合。同時，該項目打造的屋頂花園為城市創造了新的“綠洲”，改善了區域生態環境。項目經濟效益顯著。

（二）結合建設物業初具規模

目前西安市已開通的三條地鐵線路結合建設物業規模已達260萬平方米，多采用通道接駁或與地面綜合出入口結合建設。以地鐵二號線為例，地鐵二號線因開通最早且貫穿西安市南北中軸線，結合建設物業規模在三條線路中最大。

（三）站點周邊物業業態多元

除上蓋及結合建設物業外，既有線路站點周邊豐富的物業業態也彰顯出軌道交通對城市建設的顯著影響。以站點周邊200米影響范圍為界，商業類及住宅類項目居多，酒店、辦公及公共類項目數量均衡，工業類項目較少

二、西安市TOD開發分析

（一）西安市TOD開發中存在的問題

在對西安市軌道交通上蓋物業發展現狀進行梳理的過程中，也發現在上蓋物業發展及建設中存在一些問題。

1.上蓋物業開發規模有待提升

西安市目前還未形成成熟的“軌道+物業”模式，相較于深圳、廣州等城市，整體上蓋物業開發規模較小。由于西安地鐵一到三號線均穿過老城區，軌道上蓋土地二次開發存在困難，從開發時間、項目數量、整體規模、功能多樣性到經濟效益及社會效益都與先進城市存在差距。

2.TOD理念體現程度有待提高

西安市既有軌道交通結合建設物業均為社會投資主體開發，從規劃設計到建設使用均未達到與軌道交通的一體化開發，對TOD理念的體現程度有待提升。

3.對上蓋物業效益的認識有待深入

西安市軌道交通上蓋物業自行開發起步較晚，既有沿線結合建設物業多由社會資本投資建設，軌道交通經濟雖帶來可觀經濟效益卻未完全轉移補貼到軌道交通建設內部。地鐵公司及政府對軌道交通上蓋物業效益的認識有待提升。

（二）西安市TOD開發SWOT分析

1.西安市TOD開發的優勢

第一，獲取土地的方式多樣。軌道交通上蓋物業開發是一種新型房地產開發行為，其土地獲取方式根據不同情況可以通過政府劃撥、市場招拍掛、協議出讓等多種方式實現。上蓋物業開發對軌道交通建設依賴性強，軌道交通公司在沿線土地獲取方面有明顯優勢。

第二，地塊具有天然交通優勢。軌道交通上蓋物業開發是在站點、場段用地上進行的土地綜合開發，軌道交通站點往往設置在居民區、商業區等人口較為密集的區域，周圍不乏公交站點等交通設施，擁有天然的交通優勢。

2.西安市TOD開發的劣勢

第一，軌道交通沿線土地利用率低且對地塊實際控制力不大。因出入口、風亭等占地零散而形成的多塊邊角地會影響地塊整體規劃和開發，削弱了天然的有利優勢，同時增加了物業開發規劃設計難度。

第二，公司開發能力較弱且建設運營資金匱乏。公司主業為軌道交通建設和運營，對房地產項目涉及較少。

3.西安市TOD開發的機會

第一，國家層面政策支持力度較大。2012年國務院印發《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，明確提出了加強公共交通用地綜合開發，對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發，收益用于公共交通基礎設施建設和彌補運營虧損的戰略舉措。

第二，軌道交通沿線區域綜合價值提升較大。根據統計，紐約、倫敦、東京等城市成熟的軌道交通上蓋物業價格均高于同片區同等類型物業，便捷的交通吸引不同類型物業的集聚，合理的空間規劃將使得區域價值顯著上升。

第三，可使用資源豐富、平臺廣。2014年11月發布的《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出“鼓勵按照多式銜接、立體開發、功能融合、節約集約”的原則，對城市軌道交通站點周邊、車輛段上蓋進行土地綜合開發，吸引社會資本參與城市軌道交通建設。近年來，軌道交通上蓋物業開發吸引大量社會資源靠攏，綠城、萬科等知名房地產企業近年來在此領域均有涉足。

4.西安市TOD開發的威脅

上蓋開發成本高，難度大。部分地塊土地區位較好，拆遷任務重，拆遷難度大，拆遷補償成本測算相對較難;部分老城區地塊周圍人口密度大，安置成本較高;城郊地塊基礎設施配套程度相對較弱，需要投入大量資金，建設基礎設施、配套設施成本增加較多;西安歷史文化悠久，名勝古跡眾多，開發過程中遺跡保護方面情況復雜。

三、西安市TOD開發的建議

依據西安市未來空間結構、發展方向及行業環境，提出本市軌道交通上蓋物業開發應遵從如下開發建議：

第一，全面梳理三期軌道交通線路下穿及高架經過的潛力地塊，在土地一級開發層面考慮進行上蓋及一體化開發預留，充分發揮國有力量在軌道交通沿線物業開發方面的主導性作用，有利于實現地塊開發價值及軌道交通的可持續發展。

第二，將“市區共建”作為實現途徑貫穿于軌道交通上蓋開發的全過程中，鼓勵區縣通過多種方式參與開發，加快實現“集約利用土地”、“疏解城市交通”、“推進城市更新”和“軌道交通可持續發展”的目的。

第三，對內實施城市更新，通過城市面貌改善、區域環境優化、產業布局升級、多中心建設，以TOD為導向形成區域新中心。

第四，對外拉大城市骨架、支撐城市發展，以新城為主，逐漸導向小鎮，按照密路網的規劃設計建設，實現產城融合。

第五，實現軌道交通場段上蓋開發全覆蓋的常態化，將大型場段上蓋項目阻隔城市的潛在不利因素轉變為城市區域發展的驅動引擎。對于暫不具備上蓋經濟可行性的項目明確上蓋方案并進行上蓋預留。

四、結語

作為絲綢之路經濟帶與亞歐大陸橋上的重要節點、“一帶一路”核心城市，西安正在大力開展以地鐵為代表的軌道交通建設工程。本文研究梳理并剖析了其開發過程中存在的問題，并結合西安市軌道交通用地綜合開發實例，從土地資源、開發模式、站點一體化、區域發展規劃等層面提出針對性建議，包括優化土地出讓政策、“市區共建”吸引更多開發者、城市更新實現基礎設施與站點一體化發展等建議，以期最大化利用公共交通用地，積極創新建設與開發機制，減輕城市開發用地壓力。

參考文獻：

[1]梁曉紅，劉智麗，杜華兵.城市公共交通用地綜合開發若干問題的思考：以北京市為例[J].交通運輸研究，2019（3）：18-24.

[2]林艷，鄧衛，葛亮.以公共交通為導向的城市用地開發模式（TOD）研究[J].交通運輸工程與信息學報，2004（4）：90-94.

[3]宋敬興.以公共交通為導向的城市用地開發模式（TOD）研究[J].科技創新導報，2010（36）：4-5.

[4]王瑋.中心區樞紐綜合體規劃布局策略：以前海樞紐為例[J].地下空間與工程學報，2015（4）：811-818.

[5]尹喆.基于TOD發展模式的城市公共空間設計[J].智能城市，2019（8）：42-43.

[6]陸化普.導讀：日本式TOD及東京的啟示[J].城市交通，2017（1）：5-6.

[7]郝哲峰.地鐵上蓋物業的開發分析[J].中國城市經濟，2011（17）：63.

[8]張穎.基于TOD的軌道交通項目融資模式探討[J].鐵道運輸與經濟，2015（4）：74-77.

作者簡介：

郭斌，博士，西安建筑科技大學教授，西安建筑科技大學公共管理學院黨委書記。研究方向：土地資源管理、城市建設與房地產研究。

王嶼同，西安建筑科技大學公共管理學院碩士研究生。研究方向：土地資源管理研究。