鄉村振興戰略背景下村級檔案協同治理的生成邏輯、核心問題與體系建構

王萍

摘要：村級檔案從管理到協同治理的轉型是鄉村振興戰略需要和檔案治理理念勃興共同作用的結果。村級檔案協同治理的生成邏輯是村級檔案工作解決瓶頸問題的路徑需求、檔案治理理念落地實操的現實需要及在鄉村場域開展村級檔案協同治理的雙向邏輯自洽。其核心問題是尋求理論引領、抓住共治關鍵。共治關鍵諸要素可歸結為構建村級檔案協同治理體系。其建設思路是建構村級檔案協同治理理論基礎，厘清村級檔案協同治理所處環境，按誰來治理、治理什么、如何治理、治理效果如何的邏輯關系層層遞進，其框架則相應涵納治理理論、治理環境、治理主體、治理客體、治理行為及治理效果六個方面。

關鍵詞：鄉村振興；村級檔案管理改革；檔案治理；村級檔案協同治理

分類號：G279.29

The Logic，Key Elements and System Construction of Rural Archives Collaborative Governance under the Background of Rural Revitalization

Wang Ping

（School of Public Administration， Sichuan University， Chengdu， Sichuan， 6100065）

Abstract：The transformation of Rural archives from management to collaborative governance is the synergy results of strategic needs for rural revitalization and emergence of archives governance concept . The logic of rural archives collaborative governance involves in three main aspects as following： the path needed to solve the bottleneck problem of rural archives work； the necessity to test the idea of archives governance and the logical self- consistent of developing rural archives collaborative governance in rural areas. The key elements is seeking theoretical guidance and seizing the core parts of collaborative governance which could be summed up in constructing the rural archives collaborative governance system. The design thinking is to construct the theory of rural archives collaborative governance ，clarify the environment in which rural archives collaborative governance deploys， according to the logical relationship ，to decide who， what， how to govern and the effects of governance. Its framework accordingly contains six aspects ： governance theory， governance environment， governance subject， governance object， governance behavior and governance effect.

Keywords：Rural Revitalization； Rural Archives Management Reform； Archives Governance； Ru？ ral Archives Collaborative Governance

鄉村振興戰略的強力推進使廣袤鄉村成為一片熱土。中國作為世界農業大國，其記錄和反映農業最基本單位——村莊沿革變遷、管理治理的村級檔案，無論從現有的體量、覆蓋面，還是從檔案資源結構、管理的連續性和規范性、利用的廣度和深度來看，都可說是目前國家檔案事業的短板。鑒于此，不僅國家檔案局積極在全國范圍內推進村級檔案管理改革，探索破局之道；亦有部分學者開展對村級檔案管理亂象背后深層次結構性問題的探索，對問題的認識深度和所提對策建議的現實針對性呈逐步深化態勢，如強調村級檔案工作多方力量的合作、協調（顧宏革，2006）[1]及其公共服務屬性（燕泰翔，2014）[2]；強調立足社會記憶和社會治理理念來認識鄉村檔案信息資源建設（倪麗娟，2018）[3]等。上述研究成果所倡導的村級檔案工作改革思路已隱現社會治理的某些理念，但研究視角總體仍囿于檔案行政管理領域，未升至更廣闊視域下的社會力量協同共治層面。事實上，如果不從根本上尋求工作方式的轉型升級，仍沿用以行政為導向，業務指導為主要手段的檔案管理思路，將無法解決村級檔案工作瓶頸問題，無法為鄉村振興提供堅實支撐和智力支持。檔案治理理念的勃興為此提供了極具啟發性的思路，本文嘗試將檔案治理理念運用于村級檔案工作，在論證村級檔案由管理到協同治理轉型必要性和可行性的前提下，探究村級檔案協同治理的核心問題并建構協同治理體系整體框架。

1村級檔案協同治理的生成邏輯

1.1村級檔案工作克服結構性痼疾的路徑需求

村級檔案工作發展至今已逾60年，為什么始終疲弱？困擾其發展的瓶頸和結構性痼疾到底為何？通過對村級檔案工作發展歷程的梳理，結合當下的鄉村振興戰略背景，筆者認為村級檔案工作主要面臨以下復雜情境：

第一，歷史地看，村級檔案工作體制脫胎于鄉（鎮）檔案管理體制，在組織功能、工作內容等方面強調與上級檔案機構職能的對應。[4]全盤移植鄉（鎮）檔案管理體制與路徑方法存在以下弊端：一是對村級檔案生成路徑的特殊性、管理基礎的薄弱性與利用的多元需求考慮不足；二是對行政村（或農村社區）的物質支撐能力和村組織的支撐意愿考慮欠缺，導致建檔資源持續匱乏、動力持續微弱、內容持續單薄、利用持續低迷。

第二，當下的鄉村治理格局是村民自治與村黨組織領導相結合，既非由傳統的基層政權管理，亦非完全意義上的農村社區或社群自治。由此至少帶來兩個問題：一是雙元結構（自然村和社區并存）使村級檔案建檔主體責任難以落實，成為當前村級檔案管理中最亟待破解的問題[5]；二是基于這一治理格局形成的村級檔案既不同于農村基層自治前形成的基層政權檔案，亦不完全等同于社區或社群自治形成的社區或社群檔案，但其又確實既具基層政權檔案的某些屬性，亦具社區（管理學意義上）檔案、社群（人類學意義上）檔案的某些屬性，導致村級檔案最終歸屬及處置權、保障村民自治權力的民主參與在檔案事務中的實現力度及方式、農村及農民在檔案資源配置和獲取上的公平保障等問題逐一浮現。

第三，隨著鄉村振興戰略向縱深推進，多門類、多內容、多所有制形成主體、多維利用需求的鄉村檔案不斷動態生成。僅就種類而言，大到精準扶貧檔案、土地確權檔案；小到小麥直補檔案、金絲小棗檔案甚至村廁檔案都與村莊有對象性關聯，檔案數量、種類的不斷增長與檔案利用均等化、公平化的需求疊加，令村級檔案工作無行政資源、無管理資源、無技術資源的三無窘境更加凸顯。此外，目前對村級檔案的利用需求已超越傳統上提供憑證、記錄村莊行政管理活動的范疇，其在鄉村振興進程中助推鄉村治理現代化、保障村民民生、強化村民集體認同、活化弘揚農村優秀傳統文化和道德等在村莊生活世界中的供給性、激發性功能遠未被釋放和激活。以上將倒逼村級檔案工作在鄉村振興戰略背景下自我革新。

1.2檔案治理理念尋求落地的現實需要

檔案治理可理解為“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對檔案事務進行科學、規范管理，實現檔案領域善治的活動和過程”[6]。其以多元主體協同共治為核心，覆蓋體制內外檔案事務的治理，以保障檔案多維利用需求和多元利益為治理目的。隨著國家治理體系和治理能力現代化成為國家重大戰略，檔案界應時而動，開始將檔案治理作為檔案管理轉型升級的方向和路徑展開探索，《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》亦要求加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力。[7]

檔案治理“看上去很美”，是因為從理論上講，檔案治理集聚社會力量協同共治檔案事務的核心思路，有可能從根本上解決檔案意識孱弱、建檔力量不足和檔案利用低迷的問題，但迄今為止，它仍停留在“霧里看花”階段。從學術研究角度而言，檔案學界目前對檔案治理的研究尚處于概念、特征、功能等初步研究階段，對實現路徑的少許研究尚顯宏觀，未出現探索檔案治理理念在具體檔案工作領域落地運用的實證性研究。從實踐層面而言，雖然已有部分地區檔案行政管理部門開始規劃從資源建設、組織和利用等方面由單中心管理到多中心治理的轉型路徑，但迄今未見在具體檔案事務領域落地。故當務之急是綜合考量檔案治理所需的治理環境，為其“找到微觀基礎”[8]，進一步充實檔案治理內涵，力求從實際操演中找到更有解釋力和具體性的研究路徑。

1.3在鄉村場域開展村級檔案協同治理具有雙向的邏輯自洽

一方面，村級檔案由管理到協同治理的轉型最有可能以協同的力量彌補檔案行政管理在鄉村長期缺位造成的行政、管理和技術資源真空，從根源上解決建檔力量匱乏、檔案維持率低下和檔案公共服務均等化不足的問題；另一方面，鄉村作為檔案治理的微觀基礎具有以下條件：一是從時間維度上看，第一，其與鄉村振興堅持改革創新、堅持農民主體地位的核心方針及多主體協同推進的戰略思想不謀而合，且非常契合鄉村治理現代化的核心要求和治理方式；第二，其與當下體制改革后檔案行政管理部門職能相對較弱，需要尋求協同共治檔案事務的時機相契合。二是從空間維度上看，第一，村級檔案普遍規模不大、管理痕跡不明顯、桎梏不深、擁有更趨開放性的空間和勢能；第二，鄉村有自治共治的深厚傳統和治理能力，當下亦是黨群共治的治理格局；第三，如前所述，當下村級檔案形成主體跨部門、系統、所有制，共治共享有剛需。三是從實踐維度上看，村級檔案工作為擺脫長久以來的困局，業已出現一些多元化協同方式。例如，較常見和被普遍推廣的“村檔鄉管”屬行政管理層級縱向協同；村組織委托村辦企業或在村域經營發展的外來企業代管檔案、相鄰村莊聯合營建檔案室、住建部門與中國傳統村落保護中心（學術團隊）在傳統村落檔案（鄉村檔案的一種新類型）普查建檔和數字化處理工作中的協同等屬橫向協同。雖然上述協同網絡尚屬弱關系狀態，仍存諸多問題需要求解，如協同基礎是否牢固？共同利益是如何形成的？紐帶是什么？維持長期穩固協同的長效機制如何建立？然有兩點值得關注，一是上述嘗試已初步呈現出檔案治理理念運用和治理效果，且已有總結治理經驗的初期實踐基礎；二是正因為實踐需要理論引領和指導，對檔案治理的學理性探究才有了更迫切的需求和更大的價值。

綜上，檔案治理理念為村級檔案工作轉型升級開啟思路，為檔案行政管理機構布局基于鄉村振興的、具有新內涵新理念的村級檔案工作探索可能性，鄉村亦為其提供了適宜的治理環境。村級檔案治理作為鄉村治理體系的子體系，可為推動鄉村治理體系逐步完善、提升農村基層治理能力發揮檔案工作核心價值和基礎性、支撐性作用；對村級檔案治理的標本式、范例式探索可為農耕文化記錄與傳承提供思路上的拓新和問題解決方案的借鑒，亦涵攝了鄉村治理現代化、村民公共意識和自治能力培育、發展基層民主等重大政治議題。

2村級檔案協同治理的核心問題

2.1尋求理論構建和引導

目前村級檔案工作極為依賴經驗總結、典型推廣等手段推進，村級檔案工作的理論基礎是什么？適用原則是什么？對其的學理性探索嚴重滯后。村級檔案協同治理急需尋求理論構建及引導，主要涉及兩個方面：

檔案學理論的運用。村級檔案因應農民及農村工作需要，主要服務于中國最廣大基層群眾組織。與其他門類檔案相比，村級檔案一是數量巨大且管理基礎非常薄弱；二是基本不移交國家綜合檔案館，自建自用；三是如前所述，具備黨務檔案、社區自治檔案、社群檔案等多重屬性。與其他門類檔案工作相較而言，指導村級檔案工作的檔案學理論和原則在運用時是否允許有相對的彈性和靈活性？我國的漢民族農村社區或民族村寨強調的是黨群共治和堅持中華文化多元一體前提下的民族自治，邊緣群體與文化主體的關系是兼容并包，融合互補，并未呈現出西方社群檔案理論、檔案多元論等強調的沖突性、抗爭性，那么如何選取上述理論的合理內核，研究其在我國村級檔案工作運用中的在地化、適用性問題即顯得尤為重要。除此之外，在檔案治理語境中，需進一步深入把握檔案學經典理論與方法的本質，深刻認識其在檔案治理過程中的運用。例如，來源原則、全宗理論在村級檔案協同治理中有哪些不變的要素與新的內涵？檔案的原始記錄性、真實性、可信性在多元共治主體情境中要如何理解與維護？

治理理論的運用。總體而言，治理理論源于西方，結合中國語境的本土化研究尚處于起步階段，將治理理論引入檔案工作而產生的檔案治理理念亦有待進一步充實深化，“檔案治理的理論與現實依據方面的研究成果極少”[9]。檔案治理是治理行為和治理對象的結合。一方面，指導治理對象的檔案學理論不能缺席，脫離檔案學理論的指導單純談檔案治理無疑是不落地的。在檔案治理場域中，治理理論需要尋找與檔案學理論的交集。另一方面，雖然治理理論有跨越邊界的解釋能力，在社會治理實踐中具有普適性和通常意義上的指導性，但就某個具體治理場域而言，不存在不需要與特定領域或行業的治理需求對接，加以改塑或突出某些特質的理論。

綜上，村級檔案協同治理理論的構建至少有兩條路徑：一是基于村級檔案協同治理語境探索檔案學理論與治理理論的融匯；二是通過將檔案治理理念嵌入鄉村場域，開展村級檔案協同治理的實證性研究，可能將村級檔案治理經驗加以理論化、制度化，以便豐富和發展有中國特色的檔案治理理論體系，亦同時尋求“檔案學理論跨學科協同創新與發展”[10]。

2.2抓住共治關鍵

一是必須準確深刻認識村級檔案的覆蓋范圍、本質屬性和價值取向，從而厘清共治各方利益訴求，尋求共識，找到協同共治的資源和動力基礎。從這個意義上講，如果村級檔案的覆蓋范圍仍囿于村務管理類檔案，對其本質屬性和價值取向的認識仍囿于服務行政管理視角，則根本不存在協同共治的資源和動力基礎。村級檔案的內涵和外延應適度擴展，除涵蓋村級組織形成的歷史記錄外，還應包括涉農部門、村民、社會組織等在各類活動中形成的與村莊有對象性關聯的檔案或檔案化材料。以上材料涉及鄉村振興不同領域，以不同視角，從不同維度，全方位地完整記錄村莊歷史、發展和治理經驗。雖當下以碎片化形式散落各處，然在以多元主體共治為核心的檔案治理視域下，在鄉村網絡和數字技術條件日漸成熟的支撐下，將得以跨越條塊分割的行政壁壘和所有制障礙，以物理分離、邏輯聚集的資源形態，為涉農部門、社會組織與村民等提供全面、及時、透明可信且均等的檔案公共服務。

二是必須進行整體性建構，頂層設計和制度安排至關重要。社會治理的核心不在于主體多元，而在于關系復雜。檔案協同治理的核心在于治理主體協同關系的構建，因此，要明確村級檔案協同治理中各主體的角色和定位為何？他們如何相互作用形成整體，主體間是怎樣的關系與協同機制？在治理過程中的參與秩序為何？如何形成可應用的整體行動框架來指導協同共治？由此，引出協同共治的成功關鍵——構建村級檔案協同治理體系，該體系以檔案機構為主導、村民及村級組織為主體、涉農部門和社會組織等多方協同參與。強調：第一，堅持檔案部門在多元協同治理中的主導地位[11]；第二，堅持村民在多元協同治理中的主體地位。村級檔案歷來是關于村民的檔案而不是村民的檔案。在檔案協同治理格局中，一方面，村民應通過主體式參與檔案事務得以賦權，應擁有對檔案內容相當程度的建構權、選擇權和利用的話語權從而提高獲得感；另一方面，檔案事務作為社會公共事務的一種類型，村民的廣泛參與可有效培育其公共精神，培育民主意識，提高自治能力。

3村級檔案協同治理體系的總體框架

習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”[12]其中，系統治理排于首位，可見其分量。要實現系統治理，構建協同治理體系當屬首要。村級檔案協同治理體系建構思路如下：從鄉村振興戰略背景下村級檔案的形成特點和管理利用需求出發，利用檔案學基本理論和社會治理等理論，形成村級檔案協同治理理論基礎和概念體系。在理論引導下，按照村級檔案協同治理所處環境、誰來治理、治理什么、如何治理、治理效果如何的邏輯關系構建。（參見圖1）

3.1村級檔案協同治理理論

需要找到鄉村振興戰略背景下村級檔案工作理論與方法變革的觸發點；發現檔案學理論在協同共治環境中的新內涵；探究社會治理理論在檔案事務領域里的適應性運用；以兩者的相融相生構建村級檔案協同治理理論基礎和核心概念。

3.2村級檔案協同治理環境

需要探明鄉村振興戰略背景下村級檔案管理面臨哪些困境、協同治理思維導向下的破局點在哪里。弄清鄉村目前的政治、經濟、文化、社會環境為檔案協同治理準備了哪些支撐條件？還不具備哪些條件？村級檔案協同治理的主要動力為何？阻滯因素有哪些？

3.3村級檔案協同治理主體

以檔案部門為主導、村民和村級組織為主體、涉農部門、社會組織等作為重要參與方履行協同職能，形成多元共治主體格局，各主體在村級檔案資源建設、組織、利用階段根據協議和規則明確權責劃分。

3.4村級檔案協同治理客體

主要劃定村級檔案協同治理客體范圍，包括：第一，村級檔案的生成主體、生成方式、類型、載體形態；第二，村級檔案在體制內村級組織、各涉農部門，體制外社會組織、村民處或散存民間的分布情況及現存狀態。

3.5村級檔案協同治理行為

包括：第一，確定村級檔案協同治理的共同目標；第二，設計規范和調節村級檔案協同治理行為的制度；第三，梳理現有的檔案治理資源；第四，在目標驅動下遵從制度規約，基于現有資源支撐，設計科學合理的治理工具，包括建構村級檔案協同治理平臺；設計推動村級檔案資源建構、組織、利用全過程共建共享的政策、經濟、法律法規等手段的調配使用方案；設計管理技術、數字技術、網絡技術等在多元協同過程中的運用方案；設計網格化、網絡化、多向度互動化等治理方式的選擇性應用方案；第五，設計規約協同共治各方關系、減少沖突摩擦、保障整體協作效益的宏觀性、整體性運行機制，如利益平衡機制、統籌協調機制、監督機制和保障機制。

3.6村級檔案協同治理效果評估

包括構建村級檔案協同治理的過程評估和結果評估指標體系，確定評估內容，選定評估方法以檢驗村級檔案協同治理效果。評估指標體系設計完成后可選擇東、中、西部檔案協同治理的典型村莊開展實證研究，以修正誤差，提高評估方法的科學性、適用性，推廣應用，以評促建，提高村級檔案協同治理水平。

注釋與參考文獻

[1][4]顧宏革，白雅冰等.大膽探索村級檔案工作的新模式[J].檔案天地，2006（6）：37.

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[3]倪麗娟.基于鄉村振興戰略的鄉村檔案信息資源建設戰略思考[J].檔案學研究， 2018（3）：39-43.

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[12]人民網.實現從社會管理到社會治理的新飛躍——習近平總書記關于社會治理重要論述的思想內涵[EB/OL].[2019-12-20].http：//theory.people.com.cn/n1/2019/ 0318/c40531-30980546.html.