生態補償制度研究

摘要：2015年9月11日中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，該方案規定全面推進生態文明建設八項制度，其中就規定生態補償制度，而目前我國在關于生態補償制度相關方面，還存在許多問題。本文就從我國生態補償目前存在的問題出發，提出問題，并對相關問題提出完善建議。

關鍵詞：生態補償制度;“環境財政”;市場化生態補償模式;生態補償立法

一、生態補償概述

（一）生態補償的概念

在2013年4月國家發改委主任徐紹史代表國務院向全國人大常委會作的《關于生態補償機制建設工作情況的報告》中，間接地通過對 “生態補償機制”的闡釋解釋“生態補償”定義，即 “在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態保護者給予合理補償，是使生態保護經濟外部性內部化的公共制度安排”。從上述定義看，中國政府文件所謂的 “生態補償”包括如下含義：第一，生態補償的目的是明確界定生態保護者與受益者權利義務關系，使生態保護經濟外部性內部化;第二，生態補償的方法是采取財政轉移支付或市場交易等方式;第三，確立生態補償應當綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值。

而筆者在本文引用了汪勁教授的觀點，生態補償即是指在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采用行政、市場等方式，由生態保護受益者或生態損害加害者通過向生態保護者或因生態損害而受損者以支付金錢、物質或提供其他非物質利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為。

（二）建立生態補償機制的意義

1.建立生態補償機制有利于推動環境保護工作，實現生態補償機制從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的轉變，有利于推進資源的可持續利用，加快環境友好型社會建設，實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。

2.目前對生態補償原理性探討較多，針對具體地區、流域的實踐探索較少，尤其是缺乏經過實踐檢驗的生態補償技術方法與政策體系。因此，有必要通過在重點領域開展試點工作，探索建立生態補償標準體系，以及生態補償的資金來源、補償渠道、補償方式和保障體系，為全面建立生態補償機制提供方法和經驗。

二、建立生態補償機制的重點領域有哪些？

從國情及環境保護實際形勢出發，目前我國建立生態補償機制的重點領域有四個方面，分別為以下幾個。

（一）自然保護區的生態補償

要理順和拓寬自然保護區投入渠道，提高自然保護區規范化建設水平;引導保護區及周邊社區居民轉變生產生活方式，降低周邊社區對自然保護區的壓力;全面評價周邊地區各類建設項目對自然保護區生態環境破壞或功能區劃調整、范圍調整帶來的生態損失，研究建立自然保護區生態補償標準體系。

（二）重要生態功能區的生態補償

推動建立健全重要生態功能區的協調管理與投入機制;建立和完善重要生態功能區的生態環境質量監測、評價體系，加大重要生態功能區內的城鄉環境綜合整治力度;開展重要生態功能區生態補償標準核算研究，研究建立重要生態功能區生態補償標準體系。

（三）流域水環境保護的生態補償

各地應當確保出界水質達到考核目標，根據出入境水質狀況確定橫向補償標準。搭建有助于建立流域生態補償機制的政府管理平臺，推動建立流域生態保護共建共享機制。加強與有關各方協調，推動建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金。

三、我國建立生態補償機制中存在的問題

（一）缺乏生態補償的專門法律規定

我國的生態補償工作才剛剛起步。已實踐多年、取得了很大成績的退耕還林，在執行過程中存在著貫徹“生態目標不到位”和“給農民的補償不到位”的問題。前者表現在護林環節上，農民出錢出力確保生態效益的動力不足，后者表現為經濟補償沒有及時全部兌現給農民，加上后續產業開發未跟上，一些地區尤其是少數民族地區出現了貧困面增大的趨勢。作為中國第一個大規模生態補償實踐，“生態目標”不能實現，將影響到這一政策的成敗。由于生態林的成長和生態效益發揮需要近十年的時間，生態效益又主要是公益性的，因此生態目標在其他目標中最為脆弱，很容易成為急功近利的犧牲品。而“經濟補償”落實不到位，不僅會使退耕還林難于持續或出現反復，還可能在一些地方加劇社會矛盾。這也說明，真正的生態補償機制的建立是一種遠比想象深刻的社會利益大調整和制度創新。

（二）我國生態補償法律缺乏體系化

縱觀我國現行的環境保護法律法規，《礦產資源法》、《水污染防治法》、《森林法》、《土地管理法》、《水法》、《草原法》等相關法律法規針對水面、土地及草原等領域生態補償制度作出了一些規定。但是，《環境保護法》作為環境保護領域的基本法，在1989年制定并頒發，由于受到當時時代背景的影響，并未針對生態補償作出相關規定，這種情況下我國環境生態補償方面面臨立法零散的局面，缺乏體系化與系統性。所以，新環保法制定以后將生態補償確定為我國的基本制度，這是當前生態補償制度體系化與法制化的一項必然要求。

四、對我國生態補償制度提出的完善建議

建立和完善生態補償機制，堅持“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則。因地制宜選擇生態補償模式，不斷完善政府對生態補償的調控手段，充分發揮市場機制作用，動員全社會積極參與，逐步建立公平公正、積極有效的生態補償機制。逐步加大補償力度，努力實現生態補償的法制化、規范化，推動各個區域走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

（一）加快建立“環境財政”

把“環境財政”作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉移支付中生態補償的力度。在中央和省級政府設立生態建設專項資金列入財政預算，地方財政也要加大對生態補償和生態環境保護的支持力度。為擴大資金來源，還可發行生態補償基金彩票。按照完善生態補償機制的要求，進一步調整優化財政支出結構。資金的安排使用，應著重向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜，優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性重點環保項目，加大對區域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術新工藝開發和應用的資金支持力度。重點支持礦山生態環境治理，推動礦山生態恢復與土地整理相結合，實現生態治理與土地資源開發的良性循環。采取“以能代賑”等措施，通過貨幣幫助或實物補貼，大力支持開發利用沼氣、風能、生態補償機制太陽能等非植物可再生燃能源，來保證“休樵還植”，以解決農村特別是西部地區農村燃能問題。積極探索區域間生態補償方式，從體制、政策上為欠發達地區的異地開發創造有利條件。加大生態脫貧的政策扶持力度，加強生態移民的轉移就業培訓工作，加快農民脫貧致富進程。

（二）積極探索市場化生態補償模式

引導社會各方參與環境保護和生態建設。培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化，使環境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，可達到節約資源和減少污染的雙重效應，積極探索資源使（取）用權、排污權交易等市場化的補償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易機制。探索建立區域內污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償。

（三）加強生態保護和生態補償的立法工作

環境財政稅收政策的穩定實施，生態項目建設的順利進行，生態環境管理的有效開展，都必須以法律為保障。為此，必須加強生態補償立法工作，從法律上明確生態補償責任和各生態主體的義務，為生態補償機制的規范化運作提供法律依據。應盡快制訂《可持續發展法》、《西部地區環境保護法》等，對生態、經濟和社會的協調發展做出全局性的戰略部署，對西部的生態環境建設做出科學、系統的安排。同時修訂《環境保護法》，使其更加關注農村生態環境建設;完善環境污染整治法律法規，把生態補償逐步納入法制化軌道。

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作者簡介：

王春梅（1995—），女，漢族，云南昭通人，昆明理工大學法學院2017級碩士研究生，研究方向： 環境與資源保護法學。