成都市政府購買服務研究

梁玲云 鄧康慧 劉偉明

摘要：政府購買服務是促進轉變政府職能、改善公共服務供給的重要舉措。近年來，地方政府進行了積極探索，積累了寶貴的經驗。本文研究了成都市政府購買服務的實踐，認為成都市政府在完善政府購買服務制度、明確政府購買服務范圍、擴大服務購買規模、培育發展社會組織方面取得較好成效，但仍存在政府購買服務與政府采購的制度規范混用、購買服務的平臺整合滯后、高水平社會組織不足等問題。從政府職能定位的角度出發，本文提出政策建議，認為成都市政府應著重行使定規者、整合者和培育者的職能，優化政府購買服務。

關鍵詞：政府購買服務;政府職能;社會組織;成都市

自1995年上海市浦東新區政府向羅山會館購買服務以來，我國政府購買公共服務已進行了二十余年。從1995年到2013年，政府購買服務主要處于自下而上的探索階段。2013年9月《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（下文簡稱《指導意見》）發布，這是國家層面首次對政府購買服務進行全面規范管理和指導，標志著政府購買服務改革已形成共識。此后，政府購買服務在全國各地迅速展開和深化。

成都市2009年即建立政府購買服務制度，經過十余年實踐，已形成比較成熟的政府購買服務體系，在推動政府職能轉變、提高公共服務水平和效率、培育發展社會組織等方面取得一定成效。本文研究和總結了成都市近年來政府購買服務實踐，以期為中西部地區政府購買服務提供經驗參照，也有助于推動政府購買服務研究的本土化。

一、成都市政府購買服務的現狀

（一）完善政府購買服務制度

政府購買服務涉及政府、社會力量、社會公眾等多元主體，需要完善的制度規范予以保障。成都市政府高度重視政府購買服務的制度建設，出臺多項政策，已形成比較完整的規范政府購買服務的制度體系。

2009年，成都市政府出臺《關于建立政府購買社會組織服務制度的意見》，所屬市級部門和區（市）縣相繼制定了具體的實施辦法，標志著成都市政府購買服務制度建設的起步。此后，成都市政府出臺多份相關文件，從不同角度推動政府購買服務制度建設。

在《指導意見》發布后，成都市政府于2015年出臺《成都市政府購買服務暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》），結合成都市實際，就政府購買的基本原則、購買主體的資格、承接主體的承接條件、購買范圍、購買內容、資金管理、實施程序、績效管理等做出全面的政策規制和規范管理。

2018年底，成都市政府印發《成都市規范開展政府采購和政府購買服務管理辦法》（下文簡稱《管理辦法》），統一規范政府采購和政府購買服務。

（二）明確政府購買服務范圍

成都市政府購買服務的種類、性質和內容由《成都市政府購買服務指導目錄》明確，并實行動態管理。2016年修訂版目錄包含基本公共服務事項、社會管理服務事項等7個一級目錄，進一步細分為57個二級目錄、295個三級目錄，涵蓋教育、社會保障、醫療衛生、公共文化、社會救助、社會福利、社區服務、法律援助、社工服務、慈善救濟、政策研究、咨詢等不同領域。其中公共服務事項187項，占比超過63%。由此可見，政府購買服務已覆蓋與社會公眾生活密切相關的各項服務。該目錄在各成都市各市級部門和區（市）縣得以細化，實現精細化管理。截至2020年5月，已有27個市級部門完成部門指導目錄試點編制工作，22個區（市）縣編制完成政府購買服務清單。[1]

在推行政府購買服務的過程中，一些地區存在違法違規擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題，加劇了財政金融風險，2017年財政部發文予以制止。[2]為了厘清政府購買服務邊界，規范政府購買服務行為，成都市財政局、市委編辦印發《成都市政府購買服務負面清單》，將不屬于政府部門職責范圍的服務事項、應當由政府部門直接提供的履職服務事項、由政府部門提供的服務效益和效率明顯高于由市場提供服務效益和效率的事項以及貨物購置、政府投資建設工程事項列入負面清單，不得實施政府購買服務。

（三）擴大服務購買規模

自2009年開展政府購買服務以來，成都市政府購買服務的規模呈現明顯的持續增長態勢。2015年至2019年，成都全市政府購買服務項目金額累計525.08億元，年均增長7.34%，其中購買公共服務項目金額累計307.82億元，占比達58.62%。[3]

經過長期發展，2019年成都市政府服務類采購金額比重已超過了貨物類及工程類采購，成為主要的政府采購類型，反映出成都市積極推進政府購買服務改革，逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。[4]

（四）培育發展社會組織

2011年，成都市委市政府印發《加快培育發展社會組織的實施方案》，明確將政府購買社會組織服務列為培育發展社會組織的主要措施之一，要求從2012年起凡符合政府購買社會組織服務范圍的項目，原則上須安排不低于20%的項目資金向社會組織購買服務，力爭到2015年實現“應購盡購”。而設立社會組織服務中心、以補貼辦公用房租金或“以獎代補”的方式扶持社區社會組織，可視為在“項目制”外以“單位制”推動政府購買服務的制度選擇。[5]

2017年12月，成都市財政局、民政局印發《成都市政府向社會組織購買服務實施意見》，鼓勵購買主體在民生保障（社會事業、社會福利、社會救助等）、社會治理（社區服務、社會工作、法律援助、特殊群體服務、青年創新創業服務、青年參與社會治理服務、矛盾調解等）、公益慈善、行業管理等領域同等條件下優先向社會組織購買。同時明確支持份額，政府新增公共服務支出通過政府購買服務安排的部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%，加大了支持力度。

2019年初成都市出臺《大力推進政府向社會組織購買服務提升公共服務水平三年行動計劃》，進一步要求2020年起社會組織承接購買服務支出占政府購買服務支出比例保持在5%以上。據統計，2015年至2019年，成都市向社會組織購買服務金額累計達15億元。[6]

2.引入和完善第三方評估機制。在服務購買的全流程，都要進行第三方評估：在購買前，應進行需求評估;在購買過程中，應進行供給評估;在購買過程后，應進行結果評估。評估對象不僅是服務承接主體，也包括服務購買主體，評估標準不僅包括比較客觀的政府投入指標和社會力量投入指標，更應當重視社會公眾滿意度。為提升第三方評估機構的專業性、權威性、公正性，成都市政府應制定第三方評估機構的資質認定標準，并從人員構成上保證第三方評估機構獨立于服務購買主體和承接主體。

3.制定《政府購買服務價格目錄》。與政府采購的工程、貨物不同，無形的服務往往難以準確定價，或不存在市場價格。因此，有必要分析政府購買服務的成本要素，即承接主體的服務供給成本，同時引入第三方造價、評估等機構，利用其專業知識與經驗，制定勞務、原材料等費用標準。[13]以此為基礎，制定《政府購買服務價格目錄》，為購買實踐提供參照標準，使服務的最終價格更加準確、合理，提升財政資金使用效率，維護服務承接主體的合法權益。

購買實踐中，還應綜合政府財政能力和社會公眾需求確定具體項目的“適當利潤”：對于社會公眾需求強烈的服務，可允許一定的服務溢價;超出政府財政能力的項目，可適當降低定價。

（二）整合者：整合政府購買服務平臺

成都市政府應整合既有各平臺，在市一級建立統一的政府購買服務平臺，成都市政府各部門、各區（市）縣政府、黨的機關等購買主體的購買數據都應納入該平臺。平臺由成都市財政局負責建設、管理和維護，具體購買由相應購買主體實際操作。平臺主要功能應包括信息整合、項目管理、服務評價等。

1.信息整合。這一功能包括整合發布社會公眾的服務需求信息、購買服務指導目錄和價格、服務承接主體的資質信息等。社會公眾可藉此充分表達自身服務需求;政府在充分獲取社會公眾需求基礎上，修訂完善服務目錄、服務標準，結合價格目錄編制預算;社會力量能夠積極參與資質評估，了解政府購買服務的內容、標準，為參與政府購買服務做好準備。

2.項目管理。這一功能主要由政府和社會力量使用：政府通過平臺的項目管理發布購買公告、簽訂合同，并進行后續的監督、驗收等管理活動;社會力量結合購買公告和自身服務能力參與招標，簽訂正式合同，社會力量提供服務的時間、地點、對象、內容等過程應記錄在案，以備政府跟蹤監督。社會公眾和第三方評估機構也可參與到過程監督中。

3.服務評價。這一功能主要由政府、社會公眾和第三方評估機構使用：政府根據購買合同訂立的標準，對社會力量的服務進行評價，據此建立社會力量的服務檔案，為其等級評估提供依據。社會公眾確認接受的服務種類、數量，并就服務質量做出主觀的服務滿意度評價。第三方評估機構根據自身專業水平給出第三方評價。社會力量也可做出自我評價，并將各方評價作為內部管理考核的依據。

（三）培育者：培育發展社會組織

成都市政府已在政府購買服務的領域、資金方面給予社會組織諸多幫扶，改善了社會組織的準入環境，簡單地加大支持力度面臨邊際收益遞減的限制。因此，進一步的培育發展宜從社會資本層面著手。

1.構建穩定的網絡聯系。成都市政府應合理界定政社邊界，并與事業單位改革聯動而界定事社邊界，積極向社會讓渡資源，推動社會組織提高專業能力和行業自律能力。在此基礎上，以論壇、會議等形式積極構建政府與社會組織間正式和非正式的網絡聯系，促進相關組織、行業、項目等信息的傳播，加快構建穩定而靈活的長期關系，從而實現政府和社會組織之間形成穩定的預期，約束各方的機會主義行為，降低政府購買服務的不確定性。

2.建立社會公眾對社會組織的信任。信任能夠促進形成和諧的伙伴關系，有效降低政府購買服務的信息成本和監督評估成本。但調研表明，成都市居民對外來社會組織工作人員的身份缺乏認同，導致社會組織對社區兩委依賴性較強，尤其是入戶走訪、開會等工作都要依賴社區。[14]

因此，成都市政府應積極利用傳媒手段廣泛宣傳政府購買服務的重要意義、社會組織的重要地位和典型案例，營造良好的輿論環境;幫助社會組織建立透明的財務公開制度，與社會公眾建立信任關系;支持社會組織與社會公眾的互動，吸引社會公眾積極參與服務購買服務，在溝通合作中增加理解、培育信任。

參考文獻：

[1]陳國強.聚焦核心內容，推動政府購買服務高質量發展[N].中國政府采購報，2020-05-12.

[2]財政部發文堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資行為

[3]陳國強.聚焦核心內容，推動政府購買服務高質量發展[N].中國政府采購報，2020-05-12.

[4]李梓溶.成都服務類采購金額持續提高[EB/OL].https：//cbgc.scol.com.cn/news/239104，2020-02-19.

[5]管兵，夏瑛.政府購買服務的制度選擇及治理效果：項目制、單位制、混合制[J].管理世界，2016（08）：58-72.

[6]陳國強.聚焦核心內容，推動政府購買服務高質量發展[N].中國政府采購報，2020-05-12.

[7]2016年數據暫缺。

[8]該文件規定“屬于政府集中采購目錄以外且在采購限額標準以下的政府購買服務項目應當按照《暫行辦法》及相關規定執行”，但《暫行辦法》已于2019年5月2日到期，且未再次延長。

[9]數據來自成都社會組織和社工網，各區（市）縣采購結果公示數量之和大于全市公示總數。

[10]吳亞飛.成都2019年度星級社會組織名單出爐累計評估2100余家[EB/OL].http：//scnews.newssc.org/system/20200423/001061655.html，2020-04-23.

[11]2019年成都市國民經濟和社會發展統計公報

[12]彭婧，張汝立.如何避免政府購買服務成為公眾“不稱心的禮物”？——基于政府責任視角的分析[J].中央民族大學學報（哲學社會科學版），2018，45（01）：58-65.

[13]崔軍，張雅璇.政府購買服務定價的核心推定與策略安排[J].行政管理改革，2016（08）：47-52.

[14]金小琴.地方政府購買社會組織服務的問題研究——以成都市W區為例[J].西部經濟管理論壇，2018，29（05）：24-30.

作者簡介：

梁玲云（1990-），女，廣西桂林，西華大學馬克思主義學院助教，管理學碩士，研究方向：地方治理，公共服務;

鄧康慧（1997-），女，四川廣安，西華大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：鄉村振興。;

劉偉明（1986-），男，四川成都，西華大學馬克思主義學院副教授，管理學博士，研究方向：政府購買，民主治理。

基金項目：

成都市哲學社會科學規劃項目“成都市政府購買公共服務中的職能定位”（項目編號：2019L16）成果