以高質量立法推動市域社會治理現代化

李忠盛

習近平總書記對地方人大及其常委會工作作出重要指示強調，要創造性地做好立法、監督等工作，更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務。地方立法在推進區域治理體系和治理能力現代化進程中具有重要作用。獲準行使地方立法權以來，揚州市人大常委會圍繞推進城市治理體系和治理能力現代化，堅持問題、特色、結果和民意導向，共制定出臺實體法6部、程序法1部，并著力在提高立法精細度和增強實效性上下功夫，把提高立法質量作為助力地方治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。2018年12月，中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長王晨視察調研揚州市地方立法工作并給予充分肯定。

優化立法格局，精耕細作推進系統治理

堅持制度先行，夯實立法基礎。以制度建設為主線，將《揚州市制定地方性法規條例》作為獲批地方立法權后制定的首部地方性法規，并提交當年的市人代會審議表決。2019年，制定、修訂《立法公開征求意見工作辦法》《基層立法聯系點工作規定》《立法專家顧問工作辦法》《立法后評估工作辦法》四項制度，將立法工作中的好經驗好做法進一步提煉固化。《立法公開征求意見工作辦法》對公開征集立法項目和公開征求立法意見建議兩方面內容進行規范，并要求地方性法規在涉及重大利益調整事項時應當論證咨詢，對重要立法事項產生較大爭議時引入第三方評估。

完善工作機制，加強有序銜接。一是始終把黨的領導貫穿立法工作全過程。嚴格落實請示報告制度，在立法計劃編制，法規草案起草、修改和審議中涉及重大問題、重點事項時，及時向市委請示報告，并根據市委要求推進立法工作。二是堅持人大主導，確保法規合民意、貼民心。在法規立項環節，通過提前開展專題調研和梳理歷年代表提出的議案建議，圍繞黨委關切、社會關注、群眾關心的熱點難點問題確定立法項目，科學編制立法計劃。在起草修改階段，強化立法擔當，對行政機關既確權又立責，推動信息共享、協同治理。三是加強組織協調，積極拓寬立法參與渠道。建設立法意見征集平臺，運用信息技術手段匯集民意、匯聚民智。設立市域范圍全覆蓋又各具特色的基層立法聯系點，聘請20名具有豐富理論功底和實務工作經驗的立法咨詢專家顧問，在表決前對每部法規都廣泛征詢立法聯系點意見建議，并經由專家“把脈問診”、論證把關。

深化重點領域，精雕細琢推進依法治理

深入調查研究，堅持精心選題。揚州人大圍繞地方立法與市域治理現代化開展專題調研，發現人民群眾的立法意愿和需求既包括大運河文化帶建設、旅游促進、城市建設、環境保護等領域，同時也涉及建筑和生活垃圾管理、養老、社區物業管理、揚州美食等社會治理的細微處。對立法需求進行深入分析、研究論證，并報經市委同意，將《揚州市住宅物業管理條例》《揚州市旅游促進條例》《揚州市養老服務條例》列為立法制定項目，將生活垃圾分類管理、揚塵污染防治、市區停車場管理以及大運河文化帶、城市書房、揚州美食等事項作為立法調研項目。通過梳理總結新冠肺炎疫情防控工作經驗，將疫情防控、公共衛生等內容有機融入地方立法項目或者組織開展專項立法調研。

彰顯城市特色，力求精細施策。堅持立足地方實際，著力在立法過程中體現揚州特色。一是立法守護文化遺產。為有效運用法治方式守護好歷史賦予揚州的寶貴文化遺產，先后制定出臺《揚州古城保護條例》《揚州市非物質文化遺產保護條例》，從物質和非物質兩個方面加強文化遺產保護。二是立法保護資源環境。揚州依水而建、緣水而興、因水而美，境內水系發達，河道密布。為此，揚州市人大結合本地特色資源，制定《揚州市河道管理條例》，建立市管河道、縣管河道、鎮村河道三級管理體制。《揚州市公園條例》是江蘇首部關于開放式公園的立法，將全市公園體系建設成果予以固化。三是立法推進城市文明。《揚州市文明行為促進條例》有機融入“揚州文明有禮二十四條”的精髓內容，體現揚州城市文化特色，并以法治方式鞏固提升文明城市建設成果。

強化立法原則，精準發力推進源頭治理

加強統籌謀劃，推進科學立法。針對問題立法、立法解決問題，找準城市治理中的痛點、難點、堵點，以問題為導向尋求解決良方，縱深推進社會治理。堅持高站位，緊扣保護、傳承、建設大運河文化帶，制定《揚州市非物質文化遺產保護條例》，創設大運河揚州段文化生態保護區制度。找準小切口，從群眾反映強烈的農貿市場管理等事項入手，有序厘清職責，規范經營活動，著力構建協調順暢的監管機制，助力城市精細化管理。在立法調研中，注重把握調研方向，對每部法規都梳理出需要論證的重點問題，通過專家論證會和書面征詢等方式征求相關領域專家意見，充分發揮好專家智庫作用。

拓寬參與渠道，推進民主立法。不斷改進和創新開門立法的方式方法，圍繞人民群眾最關心最直接最現實的利益問題開展調研，深入挖掘源頭治理中切實需要立法加以規范的事項。通過線上線下等渠道持續擴大群眾參與度，廣泛征求“一府兩院”、人民團體、各縣（市、區）人大、基層立法聯系點、社會公眾等各方觀點意見，充分反映民意、集中民智。《揚州古城保護條例》通過揚州電視臺《市民論談》節目，將立法參與者、古城保護倡導者、揚州居民代表等各有關方面請進直播室開展互動，現場征集意見建議，增強立法民意基礎。針對古稀老人王玉忠提出的古城商業噪聲擾民問題，《揚州古城保護條例》作出規定：“明清歷史城區禁止在商業經營活動中使用高音廣播喇叭或者采用其他發出高噪聲的方法招攬顧客。”

確保嚴謹規范，推進依法立法。遵循不抵觸原則，防范地方保護主義和部門利益法制化。注重規范政府權力行使，對減損公民權利、增加公民義務的條款，嚴格審查其必要性和合理性。例如，在制定《揚州市公園條例》時，重點明確市、縣兩級政府及相關部門在公園規劃、建設、管理、服務上的主體責任;在制定《揚州市農貿市場管理條例》時，梳理上位法中的相應條款規定，對農貿市場管理條例進行逐條對照論證，對草案中加重市場開辦者責任義務等條款作出調整，確保依法行使好統一審議職能，統籌好立權與立責、創新與規范、合法與管用的關系。

固化實施成效，精益求精推進綜合治理

營造輿論氛圍，提高立法認同。在《揚州市農貿市場管理條例》《揚州市文明行為促進條例》等實施前夕，會同政府及相關部門召開法規實施動員會，并依托報刊、廣電等主流媒體平臺，結合網站、微信、揚州發布和揚帆APP等新媒體渠道，組織全方位宣傳報道，促進集中宣傳、重點宣傳，推動條例貫徹實施。同時，督促落實普法責任制，把推廣地方性法規納入法治宣傳教育工作，切實增強地方性法規社會知曉度。

加強立法宣講，組織釋疑解惑。及時公布法規條文，并開展宣傳解讀，闡述立法原意，釋明執法要點。推行法規條文釋義制度，配合法規實施編印《揚州市農貿市場管理條例100問》《揚州市公園條例50問》等專項釋義文本。聯合相關部門開展地方性法規宣講走基層、進社區活動，運用法理說明原意、揭示緣由，結合實踐明晰規定、解疑釋惑，讓執法者、司法者、守法者不僅知其然，更知其所以然，助力培育學法尊法守法用法的良好法治環境。

強化監督檢查，督促落地見效。綜合運用執法檢查、專題視察、審議監督等法定職能強化法規監督，開展立法工作“回頭看”，精準檢驗法規實施成效。近年來，先后組織人大常委會組成人員開展農貿市場管理條例執法檢查，河道管理條例、非物質文化遺產保護條例實施情況專題視察，市縣兩級人大聯動檢查公園條例實施情況，采用“三同步三覆蓋”方式，組織3輪21次集中督查和2次專題視察，并聽取和審議政府專項工作報告，要求加快落實條例配套措施，積極促進立法制度優勢切實轉化為地方治理效能。

（作者系揚州市人大常委會常務副主任、黨組副書記）

責任編輯：蘇勝利