高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究
——以Z高職院校為例

王正君

一、Z高職院校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

Z高職院校是一所具有十幾年高等職業(yè)教育辦學(xué)歷史、以醫(yī)學(xué)及工科類專業(yè)為主的市屬高職院校，截至目前，按照相關(guān)主管部門關(guān)于開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的相關(guān)要求，結(jié)合學(xué)院實(shí)際，Z高職院校也制定了預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)制度和指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，但科學(xué)性、合理性、完善性及規(guī)范性等方面，還有較大改進(jìn)和提升的空間。預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還處于起步階段，涵蓋范圍較小、指標(biāo)設(shè)置較簡(jiǎn)單，常用評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括收入完成指標(biāo)（收入完成率、及時(shí)率及創(chuàng)收金額）、預(yù)算管理指標(biāo)（預(yù)算編制及時(shí)性、執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)度、完成率和調(diào)整率等）、財(cái)務(wù)管理指標(biāo)（資金使用合規(guī)性、分配效率、節(jié)約率、信息公開等）和教育教學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)（學(xué)生雙證書獲得率、畢業(yè)生就業(yè)率等）。

二、Z高職院校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在的主要問題

1、評(píng)價(jià)指標(biāo)單一，缺乏全覆蓋的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。高職學(xué)校既不同于有資金投入、利潤(rùn)產(chǎn)出的完整閉環(huán)式企業(yè)，又不同于具有社會(huì)職能的一般公共事業(yè)單位。作為特殊的評(píng)價(jià)主體，高職學(xué)校既有資金的投入（包括財(cái)政撥款和事業(yè)收入等），又有某種程度上的“產(chǎn)出”（主要指學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展）結(jié)果，因此，應(yīng)建立財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)、長(zhǎng)期指標(biāo)和短期指標(biāo)等相互結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。而現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還停留在起步階段，以財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)為主（如預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算收入完成率等），其約占總指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的60%，非財(cái)務(wù)指標(biāo)（如衡量資金分配的合理性、教學(xué)成果及學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量的衡量等）設(shè)置較少。與企業(yè)追求利潤(rùn)不同，對(duì)于高職學(xué)校來說，財(cái)務(wù)指標(biāo)體現(xiàn)資金配置的方向，從整個(gè)教書育人的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)上來看，其很大程度上只是手段，而學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)等非財(cái)務(wù)指標(biāo)才是高職學(xué)校追求的目標(biāo)和價(jià)值體現(xiàn)。因此，重視財(cái)務(wù)指標(biāo)而忽視非財(cái)務(wù)指標(biāo)，無異于本末倒置。另一方面，為了計(jì)量的可操作性和數(shù)據(jù)的精確性，現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)多為財(cái)務(wù)定量指標(biāo)，大量體現(xiàn)教書育人效果和辦學(xué)特色的定性指標(biāo)缺乏，無法從根本上評(píng)價(jià)高職學(xué)校的最終教育教學(xué)績(jī)效。

2、評(píng)價(jià)內(nèi)容泛化，指標(biāo)選取導(dǎo)向性不明。現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和期末預(yù)算執(zhí)行的完成情況，片面地用預(yù)算執(zhí)行來代替工作落實(shí)情況，注重形式而忽視內(nèi)容，無法體現(xiàn)投入與產(chǎn)出的全過程評(píng)價(jià)以及資金最終效用的發(fā)揮如何。例如“預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度”再快、“預(yù)算調(diào)整率”再低，只能代表預(yù)算在既定情況下的效率表象，不能說明預(yù)算執(zhí)行的效果實(shí)質(zhì)。在具體的指標(biāo)選取上，過多依賴共性框架指標(biāo)（例如固定資產(chǎn)增長(zhǎng)率、三公經(jīng)費(fèi)控制率、經(jīng)濟(jì)效益等），缺乏體現(xiàn)辦學(xué)特色的個(gè)性指標(biāo)以及引導(dǎo)學(xué)校向辦學(xué)目標(biāo)發(fā)展的導(dǎo)向性指標(biāo)。例如“固定資產(chǎn)增長(zhǎng)率”“公用經(jīng)費(fèi)控制率”等指標(biāo)只能泛泛地反映學(xué)院作為行業(yè)層面的高校或地方層面的事業(yè)單位的某方面的共性，而無法引導(dǎo)學(xué)校根據(jù)自身的實(shí)際而走自己的特色辦學(xué)之路。

3、評(píng)價(jià)指標(biāo)偏重短期，長(zhǎng)期績(jī)效難以評(píng)價(jià)。高等教育是一個(gè)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性工程，其任務(wù)是立德樹人，提高人的綜合素質(zhì)，既包括塑造學(xué)生的道德品質(zhì)，也包括培養(yǎng)學(xué)生掌握立足社會(huì)發(fā)展的技能等。學(xué)生在校短短幾年的受教育情況無法衡量教育的成敗，簡(jiǎn)單用 “畢業(yè)率”、“就業(yè)率”等幾個(gè)數(shù)量指標(biāo)來評(píng)價(jià)教育的最終效果也有些偏頗，因?yàn)榻逃淖罱K績(jī)效并非一朝一夕短期內(nèi)的結(jié)果體現(xiàn)，有的績(jī)效甚至需要若干年才能顯現(xiàn)，短期內(nèi)的教育投入很難在教育當(dāng)期的結(jié)果中體現(xiàn)績(jī)效，因此，現(xiàn)實(shí)中容易出現(xiàn)教育績(jī)效評(píng)價(jià)與資金投入期間不完全匹配的現(xiàn)象。

4、個(gè)別指標(biāo)間協(xié)同性差，甚至有時(shí)相悖。“節(jié)約率”是評(píng)價(jià)預(yù)算節(jié)約情況指標(biāo)，對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、追求資金使用效率具有重要作用。由于造成預(yù)算節(jié)約的具體原因是復(fù)雜的，有的可能是主觀的（例如預(yù)算主體的精打細(xì)算），有的可能是客觀的（例如物價(jià)的下跌）；有的是可控的（例如可以通過預(yù)算主體的合理科學(xué)謀劃），有的可能是不可控的（例如外部市場(chǎng)環(huán)境等的變化），因此很難從數(shù)字的背后判斷“節(jié)約率”是如何形成的、到底是否是真正意義的節(jié)約，預(yù)算節(jié)約率指標(biāo)難界定。另一方面，為了提高預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)，很多預(yù)算項(xiàng)目 “人為的”提前步驟加快推進(jìn)，例如應(yīng)該分批采購(gòu)變成一次性采購(gòu)，分期付款變成了預(yù)先支付等，這些違背事情發(fā)展規(guī)律的做法會(huì)導(dǎo)致大量物資閑置甚至浪費(fèi)、與預(yù)算追求的節(jié)約率相矛盾，而且可能帶來相應(yīng)的舞弊風(fēng)險(xiǎn)。因此，被評(píng)對(duì)象不知道到底該追求執(zhí)行率還是節(jié)約率。

5、評(píng)價(jià)指標(biāo)賦權(quán)主觀性強(qiáng)，缺乏科學(xué)性。指標(biāo)權(quán)重與指標(biāo)設(shè)置具有同等重要的作用，其直接影響著指標(biāo)評(píng)價(jià)的最終結(jié)果，科學(xué)規(guī)范的賦權(quán)會(huì)使整個(gè)指標(biāo)體系高效合理。而實(shí)際中，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置主要依賴學(xué)院財(cái)務(wù)處、質(zhì)量考核辦等部門中熟悉預(yù)算的人員，根據(jù)歷史指標(biāo)和學(xué)院事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在集中討論和征求意見的基礎(chǔ)上，憑借主觀經(jīng)驗(yàn)來確定各個(gè)指標(biāo)在評(píng)價(jià)體系中重要程度，其中主觀性較強(qiáng)，摻雜著個(gè)人的喜好，甚至難免有其他人為因素，沒有使用統(tǒng)計(jì)學(xué)的科學(xué)計(jì)算方法，缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒ㄖ巍?/p>

二、Z高職院校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的改進(jìn)

（一）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的改進(jìn)

1、豐富指標(biāo)設(shè)置，建立全覆蓋的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。在Z高職院校現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的基礎(chǔ)上，豐富指標(biāo)設(shè)置，建立財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)、長(zhǎng)期指標(biāo)和短期指標(biāo)等相互結(jié)合的立體式、多維度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。特別是完善評(píng)價(jià)專業(yè)建設(shè)、教學(xué)改革、培養(yǎng)質(zhì)量等內(nèi)涵式發(fā)展以及服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等非財(cái)務(wù)指標(biāo)，使績(jī)效評(píng)價(jià)在兼顧預(yù)算執(zhí)行效率的同時(shí)，更加注重評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行的效果，讓預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)回歸其本質(zhì)屬性。對(duì)于培養(yǎng)人才“對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)”“對(duì)社會(huì)的可持續(xù)影響”等反應(yīng)教育長(zhǎng)期績(jī)效的指標(biāo)，除用近期的“畢業(yè)生對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)貢獻(xiàn)”“畢業(yè)生就業(yè)行業(yè)分布”等指標(biāo)轉(zhuǎn)換外，還要將未來較長(zhǎng)時(shí)期的相關(guān)指標(biāo)，通過對(duì)時(shí)期因素的調(diào)整，跨期間計(jì)入評(píng)價(jià)體系，一定程度上解決教育的長(zhǎng)期績(jī)效很難評(píng)價(jià)的困難。為了規(guī)范透明，盡量選擇能夠量化的定量指標(biāo)，同時(shí)注重定性指標(biāo)要盡量采用“是與否”等具有較強(qiáng)操作性和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的判斷指標(biāo)。建立全覆蓋的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的同時(shí)，要注意指標(biāo)設(shè)置不要過多或冗繁復(fù)雜，否則造成評(píng)價(jià)效率低下，特別是有些指標(biāo)之間在特殊情況下的矛盾對(duì)立性，容易造成評(píng)價(jià)結(jié)果的失真。因此，評(píng)價(jià)體系的設(shè)置既要考慮全面，又要注意效率，即不是大而全，而是適量且精準(zhǔn)。

2、突出關(guān)鍵指標(biāo)，契合學(xué)院工作重點(diǎn)。Z高職院校是山東省立項(xiàng)的第二批優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)院校建設(shè)單位，優(yōu)質(zhì)校建設(shè)是Z高職院校近年來最重要、最核心的工作。目前，根據(jù)建設(shè)方案各項(xiàng)建設(shè)工作已有序開展，不久將面臨中期驗(yàn)收。財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作也應(yīng)該服務(wù)于優(yōu)質(zhì)校建設(shè)這一學(xué)院工作重點(diǎn)，圍繞各部門分解的工作任務(wù)，保障優(yōu)質(zhì)校建設(shè)總?cè)蝿?wù)順利完成。因此，在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置上，除了預(yù)算完成率、預(yù)算調(diào)整率、資金使用合規(guī)性等常規(guī)的共性預(yù)算指標(biāo)外，還用緊緊圍繞優(yōu)質(zhì)校建設(shè)這一學(xué)院重點(diǎn)工作，根據(jù)優(yōu)質(zhì)校建設(shè)方案和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加“產(chǎn)學(xué)研合作”、“體制機(jī)制創(chuàng)新”、“技術(shù)積累與社會(huì)服務(wù)”等優(yōu)質(zhì)校關(guān)鍵指標(biāo)。通過對(duì)這些關(guān)鍵指標(biāo)的監(jiān)督考核，評(píng)價(jià)各部門承擔(dān)的優(yōu)質(zhì)校建設(shè)任務(wù)的完成情況，形成全院合力，推動(dòng)學(xué)院優(yōu)質(zhì)校建設(shè)重點(diǎn)工作按期保質(zhì)完成。

3、強(qiáng)化個(gè)性指標(biāo)，凸顯辦學(xué)特色。發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、突出辦學(xué)特色是高校內(nèi)涵發(fā)展的要求，也是評(píng)選特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱“雙高計(jì)劃”）的重要條件。Z高職院校坐落于中國(guó)職業(yè)教育的主要發(fā)源地、魯班、墨子、奚仲（簡(jiǎn)稱“班墨奚”）的故里，多年來，學(xué)院以“班墨奚”文化品牌為引領(lǐng)，大力弘揚(yáng)工匠精神，立足學(xué)院傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，突出辦學(xué)特色，多次入選山東省職業(yè)教育辦學(xué)典型案例。在設(shè)置財(cái)務(wù)預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)上，在一般教育發(fā)展共性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增加凸顯學(xué)校個(gè)性、辦學(xué)特色的指標(biāo)（例如“班墨奚”職業(yè)文化在教育教學(xué)的融合、對(duì)學(xué)院特色水平的提升，優(yōu)勢(shì)學(xué)科對(duì)學(xué)院發(fā)展的貢獻(xiàn)等），以引領(lǐng)學(xué)校創(chuàng)新、特色發(fā)展。

4、堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重代表了指標(biāo)在整個(gè)評(píng)價(jià)體系的重要程度，直接決定了評(píng)價(jià)結(jié)果，反映了評(píng)價(jià)的科學(xué)合理性。指標(biāo)賦值要采用專家經(jīng)驗(yàn)判斷的主觀方法和以層次分析法為代表的客觀方法相結(jié)合，并以客觀方位為主的賦值方法。這樣，既能最大限度地減少人為主觀個(gè)體因素對(duì)賦值的偏頗影響，增強(qiáng)賦值的科學(xué)性，又能隨時(shí)修正客觀賦值法因外界環(huán)境的變化對(duì)指標(biāo)權(quán)重的滯后影響。指標(biāo)權(quán)重的賦值，不論采用主觀方法還是客觀方法，都要堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，緊扣教育事業(yè)發(fā)展要求，遵循教育教學(xué)內(nèi)在規(guī)律，體現(xiàn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，指標(biāo)權(quán)重賦值并不是一成不變的，它會(huì)隨著學(xué)院發(fā)展的不同階段、不同的工作重點(diǎn)和發(fā)展目標(biāo)而調(diào)整變化，即同一指標(biāo)在不同的發(fā)展時(shí)期賦值可能不同，因此應(yīng)建立一種動(dòng)態(tài)的賦值調(diào)整機(jī)制，因時(shí)因勢(shì)地修正指標(biāo)權(quán)重，以體現(xiàn)發(fā)展導(dǎo)向。

（二）改進(jìn)后的Z高職院校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見下表）

一級(jí)指標(biāo)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo) 評(píng)價(jià)內(nèi)容 指標(biāo)權(quán)重二級(jí)收入完成率 協(xié)助財(cái)務(wù)處做好本部門學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等收入的應(yīng)收盡收。資金投入預(yù)算收入收入及時(shí)性 按時(shí)間節(jié)點(diǎn)協(xié)助財(cái)務(wù)處做好本部門收入工作，禁止惡意拖欠。創(chuàng)收完成情況加大社會(huì)培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)等創(chuàng)收，積極爭(zhēng)取國(guó)家、省級(jí)等非常規(guī)財(cái)政專項(xiàng)資金，并作為獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效的重要來源。預(yù)算編制及時(shí)性 按照學(xué)院預(yù)算編制統(tǒng)一時(shí)間節(jié)點(diǎn)及時(shí)上報(bào)。預(yù)算編制預(yù)算編制質(zhì)量（準(zhǔn)確性、合理性等）根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要科學(xué)謀劃、精準(zhǔn)研判，統(tǒng)籌輕重緩急，充分論證，高效配置資金，把錢花在刀刃上。既滿足日常教學(xué)辦公需要，又保證重點(diǎn)工作。既不能出現(xiàn)年底資金的大量結(jié)余，也不能出現(xiàn)因預(yù)算原因?qū)е鹿ぷ鳠o法開展。預(yù)算調(diào)整率加強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，除無法預(yù)測(cè)或不受主觀控制的因素外，預(yù)算一般不予調(diào)整（或嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整）。預(yù)算調(diào)整應(yīng)經(jīng)集體研究、履行程序。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度按照事情發(fā)展規(guī)律，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，禁止年底突擊花錢，甚至因逾期被上級(jí)部門收回。預(yù)算支出完成率按實(shí)際發(fā)生的預(yù)算支出數(shù)占全年預(yù)算的比例，除特殊情況外，不能太低或超預(yù)算。略（相對(duì)固定）資金使用預(yù)算執(zhí)行預(yù)算節(jié)約率 樹立節(jié)約意識(shí)，精打細(xì)算，杜絕浪費(fèi)，提高資金使用效率。預(yù)算支出合規(guī)性符合國(guó)家法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律、學(xué)院各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度；嚴(yán)格按照資金用途，不準(zhǔn)挪用、截留及其他違規(guī)使用資金行為。預(yù)算管理制度健全性在學(xué)院預(yù)算管理制度的前提下，各內(nèi)部部門應(yīng)建立本部門的預(yù)算管理制度，規(guī)范預(yù)算環(huán)節(jié)流程，確保預(yù)算效果。預(yù)算控制各內(nèi)部部門要建立信息公開制度，將財(cái)務(wù)預(yù)算信息在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)通過一定形式按時(shí)公開，接受監(jiān)督。政府采購(gòu)規(guī)范性預(yù)算信息公開性嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)辦法，提高采購(gòu)的規(guī)范性，禁止一切變通而規(guī)避政府采購(gòu)。教科研成果教師發(fā)表高水平論文、出版專著、發(fā)明專利、承擔(dān)重大科研項(xiàng)目、獲得科研獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)量和層級(jí)；帶領(lǐng)學(xué)生參加各級(jí)別技能競(jìng)賽獲獎(jiǎng)數(shù)量和名次等。按照優(yōu)質(zhì)校建設(shè)方案和任務(wù)分工，從專業(yè)建設(shè)、體制機(jī)制創(chuàng)新、師資隊(duì)伍、文化品牌、信息化建設(shè)、國(guó)際交流合作、技術(shù)積累與社會(huì)服務(wù)等方面取得階段進(jìn)展和積極成果。（具體項(xiàng)目另附專項(xiàng)附件）特色品牌塑造重點(diǎn)工作（優(yōu)質(zhì)校建設(shè)）完成情況挖掘地區(qū)歷史積淀，積極與學(xué)院優(yōu)勢(shì)深度融合，打造亮點(diǎn)，突出特色，塑造品牌。入學(xué)報(bào)到率 努力打造專業(yè)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)可和學(xué)生吸引力，提高入學(xué)報(bào)到率。學(xué)生“雙證”通過率資金產(chǎn)出預(yù)算效果提高學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量，在校期間學(xué)生除獲得畢業(yè)證書外，還獲得相關(guān)技能或資格證書。畢業(yè)生就業(yè)率略（動(dòng)態(tài)調(diào)整）拓展就業(yè)渠道，開拓就業(yè)市場(chǎng)，加強(qiáng)與用人單位合作，為畢業(yè)生提供多種就業(yè)機(jī)會(huì)。畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量在大中型企業(yè)、國(guó)內(nèi)知名企業(yè)就業(yè)，以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)取得一定成績(jī)的畢業(yè)生數(shù)量，占全體就業(yè)的比例。家長(zhǎng)及就業(yè)單位滿意度家長(zhǎng)及就業(yè)單位對(duì)學(xué)生成長(zhǎng)、技能水平、職業(yè)修養(yǎng)等綜合素質(zhì)的滿意和認(rèn)可，社會(huì)上形成良好聲譽(yù)。對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)提供學(xué)科在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要貢獻(xiàn)數(shù)據(jù)和典型案例，包括但不限于：為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才，為企業(yè)提供技術(shù)支持或科技轉(zhuǎn)化，校企深度合作促進(jìn)企業(yè)取得明顯效益，承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)等。