惠州推進飛地經濟發展的設想和建議

黎紫涵 梁育民

一、惠州打造香港“飛地”的重要意義

2019年6月以來，香港一些激進勢力借和平集會之名行暴力亂港之實，危及香港市民的生命財產安全，導致香港金融、貿易和物流、旅游、服務業全線遭受重創。極端的暴力行為暴露出香港尖銳的、深層次的社會矛盾。香港已經被高昂的房地產價格“綁架”，在香港，房屋是民眾最關注的民生議題——普通市民面臨著極大的生活壓力，尤其表現為住房壓力。房地產由少數財團壟斷，樓價與房租居高不下，底層民眾連同中等收入人群的房價負擔極重。隨之上升的企業運營成本也制約著產業的多元發展。

近年來，香港房屋嚴重短缺已成為政商界的共識。香港特區政府采取多種手段抑制房產投機、增加土地供應，包括填海造地、改建公營房屋、修改住宅預售制度、征收空置稅等，但土地供應不足導致的問題仍然明顯。據《中國統計年鑒》，2013年以來香港土地用途劃分基本不變，近80%的土地為農林用地且不能開發，只有20%的土地用作居住、商業建設與公共設施建設，土地開發已經飽和，擴展香港的生存空間是當務之急。港區全國人大代表鄭耀棠曾提議在大灣區一小時生活圈內，“借地”興建香港新區以容納60萬港人居住。

對比深圳、東莞、中山、珠海四個比較靠近香港的其他珠三角城市，惠州最大的優勢就是土地開發強度低、城鎮化程度不高。國際土地開發強度的警戒線一般為30%，目前深圳、東莞、均已超過警戒線，中山、珠海接近警戒線，而惠州則在10%左右，未來其土地可利用空間相當大。此外，惠州距香港陸路131公里、水路47海里，來往香港較為便利。區位優勢與可利用資源優勢使惠州成為香港飛地的最好選擇。惠州、中山、珠海三個城市基本面情況如表1所示：

表1 三個近港城市的基本面比較

在惠州打造香港飛地對于粵港兩地協同發展具有重要意義。惠州在土地資源、產業發展方面有優勢，然而服務業落后又缺乏人才，香港則在服務業（包括金融業）與人才培育方面有優勢，然而卻嚴重缺乏土地。如果能在惠州劃出一片土地給香港使用，利用飛地模式打通資源流動渠道，推進兩地優勢互補、互相取長補短，既可緩解香港土地緊張問題，又可帶動惠州經濟社會發展，形成1+1＞2的良好局面。

飛地經濟已不鮮見，但在惠州打造香港飛地意味著兩個不同社會制度下的行政區域之間的密切合作，將面臨經濟制度、社會治理等各方面的挑戰。但如果此舉能獲批、順利推行并取得成功，將為促進粵港兩地協同發展提供新的合作范式，為建設國際一流灣區、世界級城市群帶來新方法和新機遇。

二、飛地治理模式探討

近年來我國在地方經濟發展過程中，創新性地賦予飛地以中國特色的含義：一塊土地的所有權屬于一個城市，而使用權屬于另一個城市。由此可知，飛地經濟意為在不隸屬的行政區域中進行跨區域的經濟開發。飛地經濟模式可在不改變行政體制框架的情況下，實現經濟要素向優勢區位轉移，成為打破行政壁壘、實現跨界合作、優化區域空間結構、增強區域競爭力的重要手段。2017年8月，國家發改委等八部門發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，鼓勵各地進行改革創新與先行探索。

總體來看，我國飛地經濟的實施主要以兩地合作建設產業轉移園、實現產業梯度轉移為目的，但各地因地制宜采取不同的治理模式。從主導對象來看，可分為飛出地管理、飛入地管理、兩地共管三種模式。飛出地管理是目前飛地經濟的主流模式，飛出地依從上級政府指導，全面管理飛地事務。飛入地管理是飛入地根據行政委托主導飛地的管理工作，可提高飛地管理的質量和效率。兩地共管則是雙方政府組成聯席會議，協商討論飛地規劃、利益分配、風險共擔等問題并共同做出決策。

2011年開始創辦的深汕合作區是飛地經濟制度創新的集成，首次將目標定位為不同于一般產業轉移園的現代產業新城，并不斷調整進行制度創新，打造了飛地經濟的升級版。當年初建時，合作區采取深汕兩地共同管理、共享收益的方法進行運作。但經過幾年的探索，發現齊抓共管的方式成效不足，還存在權責不明、行政分割等問題。因此廣東省委省政府在2017年提出，由原有的深圳、汕尾共同管理轉變為深圳全面主導、汕尾積極配合，深汕合作區實際成為深圳第11區，能夠享受全方位的政策和資源支持，進行頂層設計、資源配置、規劃建設、管理運營等并且獲得成功。飛地經濟能否成功實施，關鍵在于飛地能否突破行政束縛而實現互利共贏，兩地經濟社會實現共同建設與發展。為此，兩地應在發展目標、收益分割、風險共擔、產業兼容、資源合作、治理模式等方面進行整體性的制度安排。

在惠州建設香港飛地和以往的飛地不同，其首要目標在于提供公屋建設用地、開展創新創業活動，而非單純進行產業轉移，故飛地建設不能只注重于產業園區開發，而應重視整個城區的整體發展。為此，可參考深汕合作區規劃產業新城的做法，在惠州建設一座宜居宜業的、從而能夠吸引大批港人的飛地型小鎮。惠州與香港要突破以往停留在產業轉移的跨區域合作模式，而是以產城融合的方式構建一座可容納50萬-60萬人居住的“智慧型飛地”。惠州具備廣闊的土地資源和智能制造產業基礎，香港擁有充足資本和成熟的服務業體系，兩者優勢互補，共同構建以智能制造產業為動力的飛地城鎮。對于生活在其中的港人來說，既解決了公屋不足的難題，又提供了充足的就業機會。以產城融合方式構建智慧型飛地，將描繪出城市智慧進步、產業興旺發達、民眾安居樂業的美好藍圖。在惠州建設香港飛地涉及兩種不同的社會制度，尤其需要選擇一種合適的治理方式，使之能夠充分兼顧各方利益，避免治理成本過大，實現兩地共贏互利。惠港兩地需要充分考慮資源投入、利益分配、風險成本等方面的權衡。如要采用兩地共管、相互監督的治理方式可限制某一方采取機會主義行為，在一定程度上規避風險。但由于內地和香港在行政架構、司法體系、經濟制度、財稅政策、文化與價值觀等方面存在差異，這些差異的存在將極大可能地導致沖突，產生極大的額外成本。此外在兩地共管的情況下，由于合作涉及社會經濟發展方方面面，容易產生權責不明、難以監管等問題，甚至可能陷入兩地共管、而兩地都不管的博弈困境。而深汕合作區的做法為飛地經濟合作提供了新路徑，對于惠州打造香港飛地具有一定的參考意義。深汕合作區定位為飛地型產業新城，將原先的兩地共管改為深圳全權管理，從根本上解決了行政分割、權責不清及法制等方面的障礙。

飛地管理困難的根本原因，在于飛地政府未能根據經濟社會發展的需要及時調整自身的職能定位。對于惠州興建香港飛地來說：

如果采取飛出地管理模式，即香港擁有飛地轄區的管轄權，那么飛地與其外圍區域將面臨行政壁壘和制度壁壘，可能讓飛地成為往來困難的孤島，不利于資源流動，影響產城融合的順利開展。如果采用飛入地管理模式，即香港以行政委托的方式將管轄權交由惠州政府或者由廣東省政府直接管轄，那么在制度上飛地和外圍地區將沒有差別，將極大程度上推進資源流動與人員往來。但行政司法體系、文化與價值觀的差異，很可能導致在飛地居住的港人不適應內地的社會環境。在此情況下，充足的公屋資源和就業機會的優勢需要凸顯出來，以此為吸引力鼓勵一部分港人先行入惠參與飛地的建設與發展。飛地轄區將可作為港人感受中國特色社會主義制度優越性的“先行體驗區”。在不斷適應環境、不斷改變環境的過程中，香港和惠州可通過飛地模式達成更加緊密的聯系和更加穩定之合作。

綜上所述，筆者認為在惠州建設的香港飛地不宜采用兩地共管的治理模式，應當考慮采用單邊主導模式，在單邊主導模式中又可選擇由內地政府承擔飛地主要的行政與經濟管理職能。

三、惠州打造智慧型城市的現有條件

惠州毗鄰廣州，和深圳接壤，是珠三角連接粵東乃至閩贛的門戶。目前，惠州正利用現有交通、科技、產業等方面優勢，驅動整個城市轉型升級，包括加快潼湖生態智慧區、仲愷高新區和環大亞灣新區建設，擬建成世界級云計算智能終端產業集聚區、國家智慧城市和高新技術成果轉化基地。

建設智慧型城市要求經濟發展與城市環境并重，運用先進科技實現智能管理與城市建設的結合。惠州正在開展國家智慧城市試點工作，著眼于城市規劃與發展，注重生態建設，依托科技進步使之成為舒適之城、未來之都。惠州在經濟條件、產業發展、基礎設施和技術條件方面都具有一定優勢。

（一）經濟條件

2019年上半年，惠州市實現地區生產總值2089.2億元，先進制造業和高技術制造業增加值占規模以上工業增加值比重分別達68.3%和43%，現代服務業增加值占服務業增加值的比重達到55%。同期完成固定資產投資976.6億元，其中工業投資、房地產開發和基礎設施分別增長12.4%、18.8%和29.1%。可以看出，惠州經濟實力不斷加強，服務業水平不斷提高，投資動力較快增長，正處于城市建設的快速發展階段，可為智慧型城市建設提供較大空間與較強動力。

（二）產業發展概況

惠州以先進制造業、現代服務業為經濟發展主要增長點，正奮力提高核心制造業競爭力，提升現代服務業水平。在制造業發展方面，近年來惠州著力發展“2+1”產業集群，全力打造世界級綠色石化產業基地和萬億級電子信息產業集群，培育壯大生命健康新支柱產業。截至2018年底，惠州共擁有電子工業企業456家，石化工業企業174家，2018年電子工業總產值達3240.8億元，石化工業總產值達1724.8億元；在產業規劃方面，惠州培育物聯網、云計算、LED、生物醫藥等成為優勢產業，2015-2017年累計實施智能制造的應用項目100個。此外惠州正逐漸改變生產性服務業短缺態勢，在科技研發、工業設計、外貿綜合服務平臺、金融商務、現代物流等方面加大投入。

（三）城市規劃現狀

惠州擬建設多個市中心，以“多核”驅動實現城市高速發展。多中心聯動分擔了各種不同的城市功能，在擴大城市中心半徑的同時可有效緩解單一中心所帶來的人口負荷與交通壓力。在“多核”驅動下，惠州具備發展智慧型城市的基礎，未來可依托智慧城市管理平臺實現生產作業、公共服務和居民生活的智能互動。惠州城市新中心規劃情況如表2所示。

表2 惠州城市“新中心”規劃表

（四）技術條件

惠州在2013年正式成為我國智慧城市建設試點城市，目前已進入全面建設階段。近年來惠州在智慧政務，智慧公共安全，教育云，醫療云等方面取得了一定的成績，目前惠州已經初步具備智慧城市雛形。潼湖生態智慧區更是集聚高新技術企業以及智能制造與智慧服務項目。在制造業方面，惠州加快新一代電子信息信息技術與制造業深度結合，實施智能制造。在現代服務業上，惠州積極與信息技術與互聯網合作開發智慧產業項目，推動各系統各平臺互聯互通，形成高效便捷、全面覆蓋的智慧應用服務體系。在戰略性新興產業方面，惠州重點推動移動互聯網，云計算，大數據，物聯網等發展，積極發展智能機器人，3D打印，可穿戴設備等項目。

目前惠州已牽手華為、思科、IBM、阿里體育、TCL、聯通、電信、慧聰網等一批信息技術與互聯網巨頭，在智慧城市建設中的政務、交通、安全、能源、建筑、生態科技等各個方面上開展合作。政府與企業合作的大型智慧產業項目落地助推惠州智慧產業發展，隨著5G時代來臨與信息技術更新，惠州建設智慧城市的技術條件將更加成熟。惠州智慧城市主要合作項目如表3。

表3 惠州智慧城市主要合作項目表

四、以智慧型飛地打造珠江東岸新增長極

粵港澳大灣區內人員交往頻密、物流貿易繁多，惠州與香港淵源深厚，旅港惠州鄉親有100多萬人，兩地來往人流頻繁，惠州與香港的經貿合作快速增長。2018年末，惠州全市工商登記外商企業實有7945家。其中，香港企業5609家。目前，惠州平均每天簽訂約5宗港資項目，平均每天新增2家港資企業，平均每天實際利用港商投資1200萬元。惠州利用好空間和距離優勢，以智慧型飛地為載體承接港人流入，以創新、舒適、生態為亮點，未來將吸引更多人流、物流、資金和信息流，打通要素集聚、產業集聚通道。

因此我們建議，從粵港澳大灣區規劃的高起點出發，在惠州市的稔平半島劃出合適地塊給香港企業入駐、香港居民入住。惠州打造香港飛地、成就珠江東岸新增長極需要從高質量做起，在市場環境、產業運營、貿易互通、人才引入、科技創新等方面做好可持續發展規劃。

（一）建設智慧型產業運營中心

智慧型產業運營中心有兩個含義：一是主要對智慧型產業進行運營，二是該運營中心本身也是智慧型的。

首先，要打造珠江東岸新增長極，必須從附加值較高的產業鏈做起。在前述“2+1”現代產業體系的基礎之上，加強和加快對于智慧產業的培育和發展，為整個智慧型城市的建設提供強大的產業支撐，包括大數據和云計算、智能制造和機器人、物聯網等方面苦下功夫。

其次，為促進高端產業的發展，須建設產業研發創新和運營中心，把科技研發與商業運營高效結合，提升整個產業鏈條的統籌與管理能力；同時培育生產性服務業為代表的現代服務業，提升產業配套服務的完備度，進而提升產業鏈條的競爭力。可用政府牽頭、企業入駐的形式來建設這一產業運營中心，在建設過程中也充分利用物聯網等先進技術，將運營中心自身也建設成智能化的管理和服務體系。具體一點說，可用優惠條件吸引香港、深圳的創新型中小企業，來惠州設立總部基地或者產業運營總部。鼓勵香港、深圳及廣州的先進科技成果來惠州轉化與開發，促進稔平半島乃至整個惠州智慧產業的長足發展。

（二）以優良環境吸引優秀人才

惠州要成功打造香港飛地，應設法吸引大批優秀人才。優秀人才對安居城市的選擇，往往看重城市發展、人才政策、生活環境和教育服務等因素。因此惠州要依托天然的海濱資源與逐漸完備的智慧型城市，為香港飛地提供一流的生態與生活環境，充分發揮宜居宜業優勢。

香港的制度、社會環境與內地有很大差異，惠州可加強體制改革與鼓勵政策，進一步開發人才紅利，鼓勵更多的港澳青年來惠州尤其到稔平半島創新創業。在生態環境、公共服務及金融制度等方面與香港接軌。讓惠州成為令人向往的城市，吸引更多國內外（尤其港澳）人才到惠州發展。

同時，惠州可嘗試與香港合作辦學，引入香港高等院校開設惠州校區或在惠州設立研究所，加強本土和香港教育模式的融合度，培育更多高端人才。此外，中小學教育也不容忽視，惠州可引進香港運營管理機制，舉辦招收大量香港學生的小學中學。一方面以優質的后代教育吸引并留住港澳青年人才，增強惠州人才黏性，另一方面培育更多高端人才，服務于惠州與香港的長遠發展。

（三）營造市場化運作的環境及政策

惠州打造香港飛地，關鍵要深化體制和機制改革，持續深化“放管服”改革，構建良好的營商環境與政務環境。要堅持市場化運作，在對外開放、國際化水平等方面邁出較大步伐。同時要制訂和實施一系列惠及港澳企業的政策，用國家級的牌子向國家要政策，解決土地規范問題，關注土地資源的長期開發和利用。還要全面推廣市場準入負面清單制度，吸引更多港澳企業牽頭參與惠州發展。

（四）創建引領性的科技園區

要充分利用天時地利人和優勢，在稔平半島加快建設具有引領性的科技園區，打造成為粵港澳大灣區的一個高科技產業中心。具體方法可借鑒東莞市松山湖產業園區、蘇州吳中太湖新城的建設。松山湖憑借區位優勢、產業配套、大量的工業用地、優惠政策及優質的自然生態環境，吸引著包括華為在內的眾多高科技產業進駐，組成一個產業生態圈。太湖新城以生態優先、以智慧建城，形成以機器人為代表的新興科技產業和以大數據、智慧城市為代表的現代服務產業布局。這兩者都以臨水優勢積極挖掘智慧與生態結合之優勢，而稔平半島可依托灣區海濱生態，兩大科學裝置夯實的高科技基礎與大量未開發資源吸引高科技企業加盟。對于科技園區內的企業，在稅收支持、土地政策、創新獎勵等方面盡可能提供最優條件。

（五）突出自由港、自貿區政策的作用

作為國際知名的自由貿易港，香港特別行政區在國際貿易、國際金融方面擁有獨特資源。而據深圳前海自貿區政策，可將1／3土地出讓給港企，同時為港澳企業提供寬松的準入條件。因此，惠州可借鑒其經驗，嘗試將稔平半島近港地區（如平海鎮）開辟成香港飛地，或如本文開頭所述稱為“港惠深化合作試驗區”。比起零地價，港澳企業更加重視發展環境，更在乎未來的收益。因此惠州除了以土地資源吸引港澳企業，還需提供便捷實惠的區域性商貿政策，并在產業規劃、科技研發創新、政府服務水平、城市管理等方面與香港企業的需求接軌。而且利用香港的自由港優勢打通國際商貿渠道，聯合廣深港澳大型企業和資本推進惠港合作，助力產業創新發展，充分發揮港澳在惠州（稔平半島）香港飛地發展中的作用。