習近平全面依法治國新理念下紀委監委合署辦公的優化路徑

李 奕

(東莞理工學院城市學院,廣東東莞523419)

2018年3月國家監察委成立后,紀委和監委合署辦公,履行執紀與執法雙重職責,毋庸置疑,兩機關合署辦公運行中如何實現紀法貫通、法法銜接成為需要解答的主題,而紀委與監委之間的權力邊界,紀法界限,更急切需要明確與嚴格規范,才能使黨內監督和國家監察有機統一,反腐敗工作規范化、法治化開展。近代以來,隨著全球法治化的深入發展,作為與人治相悖的一種治理模式,政黨法治越來越受關注,得到理論界的認可和肯定。有關政黨法治的既有理論研究成果,為我們進一步探索更為合法、高效的紀委監委合署辦公模式,促進黨在從嚴治黨中優化其功能定位,奠定了理論基礎,提供了學術參照。本文力圖以對紀委監委合署辦公運行中若干問題的一孔之見作為引玉之磚。

一、政黨法治之內涵解讀

“現代政治是政黨政治,……現代政治也要求法治,……政黨政治和法治都是現代化的題中之義……。”[1]由于黨組織是公共組織①組織包括企業組織、黨政組織和社團組織,后兩類屬于公共組織。公共組織就是以管理社會公共事務,提供公共產品和公共服務,維護和實現社會公共利益為目的,擁有法定的或授予的公共權力的所有組織實體。參見強昌文：《公共性：理解軟法之關鍵》,載于《法學》2016年第1期。,擁有管理公共資源的權力和管理內部事務的權利,法治成為政黨治理的理論、原則、理念和方法,也是必然趨勢和選擇。

自中國共產黨成立以來,雖然沒有明確提出政黨法治的概念,但是一直以來把政黨法治建設視為立黨、興黨、強黨的根本之策和重要法寶。根據黨先后作為革命黨和執政黨的地位,其法治建設分為兩個階段。在革命戰爭年代,黨主要以黨員干部管理制度、加強黨組織建設為主題初步開展法治建設,科學闡明了政黨法治建設的根本要求和內容支撐。在中國共產黨二大黨章中專門設立“紀律”一章。其后黨在第五次全國代表大會中確定紀律監察制度。后來中國共產黨第七次全國代表大會強調：“黨章和黨的法律法規不僅要規定黨的基本原則”,還要“規定黨的組織形式和內部生活的規則”[2]。中華人民共和國成立后,中國共產黨一方面通過頒布國家法律文件,另一方面,把黨內規范體系建設作為重點工作來抓,從國家法律和黨內規范兩個基本維度出發,促進了政黨法治建設。十一屆三中全會以來,先后從以鄧小平為主要代表的新時期中國共產黨堅持國家法律和黨內法規“雙管齊下”,以江澤民為代表的黨中央首次把依法治國確定為黨治理國家的基本方略,以胡錦濤為代表的中國共產黨提出“黨要堅持依法治國”,到以習近平總書記為核心的黨中央在十八大之后發出了“建設法治中國”的偉大號召。法治中國這一概念包括法治國家、法治政黨和法治社會三大板塊和內涵[3]。以習近平為代表的中國共產黨認識到法治對于政黨至關重要,對政黨法治建設的戰略地位、基本方略、動力機制重大理論與實踐問題進行了深入思考,深刻揭示了政黨法治建設的基本規律[4],從而掀開了中國共產黨政黨法治建設的新篇章。

我國學術界很少使用政黨法治一詞,學者何力平較早使用了這一概念[5],此后政治學和法學領域的學者開始對政黨法治進行深入探討。學者王韶興認為政黨法治是一個內涵廣泛的概念,包含豐富的制度內涵,如民主和程序、權利和義務等;涵蓋了政黨內外活動各個方面,貫穿于政黨對外管理和對內治理的全過程[6]。所謂政黨法治,主要是指政黨依據黨內法規和國家法律來保障黨權,規范黨權,進而把黨的內部行為、執政行為和領導行為納入法治化軌道[7]。我國政黨法治既反映了一般政治和法治規律,又衍生出特別邏輯,呈現出以下特點：

(1)從主體維度,政黨法治中的“政黨”,不是一般意義上的政黨,特指作為執政黨的中國共產黨。(2)從范圍和客體維度看,政黨法治包括依法管理內部事務和對外事務。政黨內部事務,是指黨組織內部的各項事務,黨組織的工作、活動和黨員行為;政黨對外事務是作為執政黨的中共對國家和社會事務行使領導、管理、治理等權力時涉及的事務。(3)從現實依據來看,政黨法治強調依法來進行活動,法包含黨內法規和國家法律兩個方面。黨內法規是黨中央組織、中央紀律檢查委員會、中央部門和省、自治區、直轄市黨委制定的,規范黨組織工作和黨員行為的規章制度的總稱。國家法律是指全國人民代表大會和全國人大常委會根據立法程序制定的規范性文件。(4)從主旨要義來看,政黨法治是以維護政黨生存、發展權利,控制與制約政黨權力為圭臬。中國共產黨的法治建設目的是不斷加強黨的權力規范化、制度化和程序化,正確處理好與政府①政府這一概念,依據《中國大百科全書·政治學》認為,廣義的政府泛指行使國家權力的所有機關,包括立法、行政和司法機關;狹義的政府指國家政權機關中的行政機關,即人們通常所講的政府部門,本文從廣義上來理解政府的概念。的關系;依靠法律權威,通過制度化將黨的立法、守法、執法等活動納入法律運作軌道。它要求政黨不斷完善黨內法規體系、塑造法治思維、培養法治信仰、切實提升法治能力,形成全黨遵紀守法的氛圍。

二、紀委監委合署辦公運行過程中的問題

紀委監委合署辦公是國家機構改革中實現黨紀和國法有效銜接的重要舉措,使黨內監督和國家監督形成集中、統一、高效的機制。實行合署辦公的紀委監委采取“一套人馬”,兩塊牌子的做法,處理程序和人員高度統一,兩者之間有融合性。由于兩機構之間有分工性[8],表現為性質、監督對象、依據、行使職權等方面有很大差異,兩機關合署辦公實際運行過程中會出現紀委監委一體化、受理案件不明確、程序交叉、界限不明等問題。

(一)紀委監委一體化,容易導致紀強監弱

近年來我國反腐敗工作取得了舉世矚目的成果,為了使這項工作制度化和規范化,我國于2018年成立了監察委員會,并采取紀委和監委合署辦公模式。紀委監委在監督職權的具體運行中,采取了由兩機關“并行辦案”“一竿子插到底”的工作機制[9]。這種工作機制,有助于解決職能重疊、職能交叉的問題,有利于破解以往反腐中存在的“九龍治水而水不治”的困局,這顯然是優化黨政關系的一種路徑選擇。但是,紀委監委是合署,不是合并,是指兩個或兩個以上機構在一起辦理公務的情況[10],畢竟雙方的性質和職權各不相同。如果紀委監委兩個機構之間的分工、職責、功能不作明確的界分,與政黨法治的基本準則和精神會產生直接沖突。

法國政治學家莫里斯·迪韋爾熱將現代政黨取得政權的方式分為內生黨和外生黨,中國共產黨大體屬于外生黨[11]。西方政黨鞏固政權采取部分執政,而中共與此不同,實行全面執政[12]。黨政之間的關系是“嵌入形”[13],所有國家機關在黨的領導之下。這種領導不僅從思想和精神層面,而且為國家機關的組織機構、人員配置、工作決策等方面提供現實制度支撐[14]。如果黨政不分、以黨代政,就有可能使得強勢的一方政黨將弱勢的一方國家機關“綁架”,使后者陷入機構虛置、功能癱瘓,紀委和監委兩個機構很可能融合為一體。這種情況在歷史上就曾出現過,1993年中央紀委與監察部、各級紀檢監察機關合署辦公初衷在于貫徹和實施“兩手抓、兩手都要硬”的戰略方針,集合發揮黨和政府監督機關的合力,但合署后黨的紀檢機關更加直接涉足監察機關事務,使監察機關的職能弱化,權限被僭越,實際效果造成“一條腿長一條腿短”[15]的困境,我們要引以為戒,不要重蹈覆轍。

(二)受理案件的范圍不清晰,職能界限混糅

《中國共產黨黨章》(以下簡稱《黨章》)第四十六條第二款明確規定：“黨的各級紀律委員會的職責是監督、執紀、問責”,各級紀委的任務是對黨員和黨組織是否遵守黨紀進行監督,維護黨規黨法。監察委員會是一個專門行使國家監察權的機構,依照《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)和有關法律對所有公職人員進行監督、調查、處置,維護憲法和法律的尊嚴。《監察法》中所指的公職人員是行使公共管理職權、社會管理職能或提供公共服務職能的人,具體包括黨組織機關、立法機關、行政機關、司法機關、監察機關、政協等黨和國家治理機構中的人員,或者經授權管理公共事務、公共財產的組織和機構中的人員。在當代中國,約80%的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員[16],他們具有雙重身份,由于紀委與監委行使的職責時有交叉和重疊,所以兩機構合署辦公。但是并非所有的公職人員都是黨員,還有非黨員公職人員,如果全部都由紀委監委并行辦案,紀委不僅對黨組織和黨員進行監督,還會導致紀委的權力及于非黨員的公權力機關和公職人員,與建設法治國家的精神相違背[17]。

從各省紀委監委門戶網站公開的信息可知,紀委監委的機構設置一般包括：辦公廳、組織部門、宣傳部門、政策法規研究部門、黨風政風監督室、信訪室、案件監督管理室、紀檢監察室(分為執紀監督與執紀審查)、案件審理室、紀檢監察干部監督室、機關黨委辦公室、派駐(或出)機構等。依據《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》(試行)(以下簡稱《紀律監督執紀工作規則》),紀委監委的工作流程是：(1)受理材料：信訪部門通過兩方面途徑獲得問題線索。其一是民眾采取信件、電話、網絡、來訪等方式,將違紀或職務違法犯罪問題的線索和材料反映給信訪室,信訪室根據具體問題按照規定予以移交給案件監督管理部門;其二是紀委監委人員、審計人員、行政執法人員以及司法人員等國家機關工作人員在執紀執法中發現問題線索的,移交給案件監督管理部門。(2)問題線索處置：案件監督管理部門對受理的問題線索提出分辦意見,履行審批手續,并移交給紀檢監察室辦理。紀檢監察室承辦人員通過談話函詢了解、核實所受理的違紀或職務違法犯罪問題的線索,根據不同情況做出了結或者批評教育、責令檢查、再次談話函詢或初步核實等處理。(3)初步核實：需要初步核實情形,紀檢監察室承辦人員通過談話、查閱復制等調查措施了解問題線索情況后,按照擬立案審查、予以了結、談話提醒、暫停待查,或者移送有關黨組織處理等方式提出處置建議,報給紀委監委負責人審批。(4)立案審查調查：紀檢監察室承辦人員,認為存在嚴重違紀違法事實且有必要對黨紀或法律責任進行追究的,依照法律和規定做出立案決定,進一步審查調查,收集證據,查明事實,做出紀律處理或者處分建議。(5)審理：紀檢監察室承辦人員將處理建議移送案件審理部門,案件審理部門對處理建議審核處理,如果涉嫌犯罪的按照有關程序移交司法機關。(見圖1)從這些機構的名稱、職權以及紀委監委工作流程來看,對紀委與監委各自受理的案件范圍沒有明確劃分。

圖1 紀委監委工作流程

此外雖然對于黨員身份公職人員既涉嫌嚴重違紀又職務違法或者職務犯罪行為,最終會并行辦案,但是最初受理的標準不明晰。實踐中紀委和監委探索了三種程序模式：涉嫌嚴重違紀的案件采用先執紀再執法;涉嫌職務違法的案件采用先執法再執紀;嚴重違紀違法的案件紀委和監委并行辦案①例如山西省紀委監委在呂梁市嵐縣縣委原書記薄宇新嚴重違紀的案件中,山西省紀委先行介入;公安部原副部長孟宏偉的案件中,發現其涉嫌違法由國家監委對其進行監察調查,在調查期間發現嚴重違紀問題,再由中央紀委進行紀律審查;原河北省政府黨組成員、副省長李謙涉嫌嚴重違紀違法,接受中央紀委國家監委紀律審查和監察調查。,相關法律和黨內法規中對嚴重違紀、職務違法和嚴重違紀違法的各自標準和界限不清晰,容易產生職能混糅。

(三)并行辦案,容易出現程序混合

根據2018年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》,紀委對黨員違反六大紀律行為行使調查權,監委會對公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財行為進行調查,這時需采取“并行辦案”“一竿子插到底”模式②中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國監察委員會官方網站上,有審查調查一欄中,公布一些黨員公職人員接受中央紀委國家監委紀律審查和監察調查,這就是“并行辦案”“一竿子插到底”模式。。所謂“并行辦案”模式是指紀委監委“一班人馬”對一個案件根據兩套程序的各自要求,同時進行違紀和違法初步核實,同步立案,同時進行執紀審查和依法調查程序,執紀審查按照黨內法規規定,違法調查按照國家法律規定,并行辦理,形成紀委監委兩套文書。此舉體現了反腐敗工作追求效率和正義的協同發展,完成了從“前后銜接”到“并行銜接”“紀法銜接”模式的重大轉變[18]。但“并行辦案”導致一個案件對象在兩個以上的調查程序中接受調查,此時調查主體卻是相同一組人員,如果不把紀律審查和監督性調查程序清晰地區分開,容易出現交錯或混合運作的現象[19]。如果違紀與違法問題交織,很多黨員本應既要追究黨紀又要追究法律責任的,出現“以罰代刑”現象[20],只追究黨紀責任未追究法律責任③從中央紀委監察部網站通報的案件來看,有一些案件其實已經完全符合受賄罪的構成要件,卻沒有移交給檢察院審查起訴作為犯罪處理,而只給予違紀或者政務處分。如,在2013年至2017年期間姚某收受業務單位所送消費卡,共計價值人民幣4.5萬元。2018年9月姚某只受到黨內嚴重警告,被收繳違紀所得的處分。參見中央紀委國家監委網站：《浙江通報14起違反中央八項規定精神問題》,http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201809/t20180920_180154.Html。。會導致社會成員的不公平對待,這直接損害了黨的形象和法律的權威。此外從新成立的國家監察委員會和各地監察委員會的組成人員來看,基本上保留了原有紀委的人員,然后把轉隸的原來檢察機關的人員分散插入紀委的各個部門,如案件審查部門、案件監督管理部門等。原有紀委人員的調查規范已經形成了以紀委辦案規范為主的辦案流程,而轉隸的檢察人員根據刑事訴訟法為主的法律規范來辦理案件,如果不明確辦案規范,很容易弱化證據證明力,或者增加證據轉化的步驟而減低辦案效率[21]。

三、紀委監委合署辦公的優化路徑

雖然不同的國家有不同的社會發展軌跡和法治建設路徑,但有一點是形成了共識的,即所有國家的政黨必須遵守法律,政黨活動不僅要實質合法而且形式也要合法。作為執政黨的中國共產黨是中國法治建設的領導者,更應該把政黨法治作為其治國理政的基本方略。

國家監察體制改革不僅是理論問題,更是實踐問題,能否實現預期的社會效果、法律效果、政治效果,這直接關系黨的執政能力和治國理政科學化水平。盡管中國監察體制已經開始進入新階段——全面深化階段[22],但在體制機制運行中仍存在一些障礙,改革依然任重道遠。筆者認為,應從以下三個方面推進實質性改革,從而實現其法治化轉型。

(一)優化黨政關系,促進黨紀與國法融合

由于紀委是黨的工作機關,監委是國家機關①理論界和實踐部門對監委的定位有爭論,但是本文認同秦前紅教授的觀點,監察機關為國家機關。參見秦前紅：《我國監察機關的憲法定位——以國家機關相互間的關系為中心》,載《中外法學》2018年第3期。同時中央紀委副書記、國家監察委員會副主任肖培在就憲法增寫監察委員會有關內容答記者問時亦表明：“監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關,與黨的紀律檢查機關合署辦公,既是黨的機構,又是國家機構。”,紀委和監委的關系,就是黨和政府關系的縮影和體現。政黨關系是中國政治體制改革的核心問題,也是法治的一部分。正如習近平同志指出的,“黨和法的關系是一個根本問題,處理得好,則法治興、黨興、國家興;處理得不好,則法治衰、黨衰、國家衰”[23]。在新中國成立初期的30年中,黨和國家機構幾乎完全合二為一[24],隨著經濟高速發展,合一型黨政關系不適應現實需要,國家治理能力受限逐步凸現。鄧小平同志提出黨政分開,客觀來看這一說法在特定時期對于黨國關系的構建具有啟發性意義,但是,現在可能已不合時宜。

在黨政關系的形成過程中,我們既要區分黨權與政權,黨的規則與國家法律的差異,又要加強兩者間的聯系和合力。在黨政關系變革這一路上,中國共產黨總結經驗和教訓,以中國的實踐為基礎,探尋一條適合自己的方式,形成具有自身特色的“黨國互動體制”[25]。黨和國家機構兩者不是分立的權力形式,相反,它們是高度重合的相互依存狀態,我們要實現“黨政關系規范化”[26]。2018年《中華人民共和國憲法》修正案將黨的領導正式納入憲法正文。黨的十九大報告精辟提出“必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面,……依法治國和依規治黨有機統一”[27]。

我國監察體制改革后確定的紀委和監委合署辦公機制,形成了從“黨政分工”轉變為“黨政合體”的新型黨政關系模式[28],這種新型關系模式是紀委和監委在繼續保持性質和職能獨立的前提下,強調在具體工作和組織形式上相互配合和合作。政黨法治要求紀委監委實行執紀監督和執法監督時,黨政之間分界點是合適的,分合適宜,而不是一刀切,籠統地講“黨政分開”或者“黨政合一”,表現為黨政關系的形式規范化方面[29]。在我國治理腐敗過程中,紀委和監委的目標是一致的,都是通過監督和制約公權力達到抑制腐敗。2018年國家反腐敗體制改革后,由監察委員會主導反腐敗斗爭,黨主要行使對反腐敗工作的統一領導,可以優化黨政關系,更好地促進黨紀與國法融合,促進國家治理體系的完善,增強治理能力現代化。紀委和監委在業務上的配合,即在查處違紀、違法問題上相互合作與溝通,共享獲取的線索、信息、技術等。堅持黨的領導并不意味著黨處理反腐敗的具體工作,而是黨通過政治思想的指引、確定反腐敗的基本方針政策,從宏觀層面組織和協調反腐敗機構工作的進行[30]。在紀委和監委合署辦公運行過程中,應進行職能上的合理分工,紀委履行領導權和對黨員遵守黨的紀律行使監督職能,而對公職人員違紀、違法進行監督、調查、處置時,監委是主體。

(二)進行內部分工,實施分類受理

鑒于執政黨在國家法治建設的領導地位,建設法治國家,黨內法規與國家法律相輔相成、相互聯系,相互促進,共同發展。兩者都屬于中國特色社會主義法治體系,并行不悖。但是黨內法規和國家法律在制定主體、表現形式、適用對象、制定程序、價值功能和實施要求等方面都有所不同[31]。從規范層面上,兩者分屬不同位階的規范體系[32],有學者認為,由于黨內法規是政黨制定的黨內行為規范,而政黨是社會團體,所以究其本質而言,黨內法規的地位不應上升到與國家法律相并列的高度[33],因而它只對各級黨組織和全體黨員有約束力,不應調整和規范非黨員行為,將其效力外溢。此外紀嚴于法,即黨內法規對黨員的要求高于國家法律,嚴于并不意味著黨內法規可以與憲法相抵觸[34]。《憲法》第五條第三款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。”《黨章》明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”,故此制定的黨內法規不能違反國家法律的禁止性規定,實施黨內法規時,不能侵犯黨員的人身權和財產權。黨內法規和國家法律應恪守必要界限[35],不能跨越各自的權力范圍。政黨法治要求黨無論處理內部事務還是外部事務,都應受法的規范。具體而言,黨處理內部事務,擁有一定的自治權,依靠黨內法規治理,不能違背憲法和法律;但是對公共治理和社會事務等黨外事務的管理,交給國家機關直接行使。

在我國政黨法治化建設過程中,需要把握好兩者相互影響的限度和方式,有必要在紀委監委內部進行適當的分工。信訪部門受理問題線索后,依據被舉報者身份是黨員還是非黨員,移交給不同的內設部門進行初步核實,即初步核實部門將進行部門分工,因為紀委和監委的各自職權行使依據、調查程序、監督對象、處置結果以及職業技能要求是不同的,因而需要予以分類對待[36]。具有黨員身份的非公職人員僅為紀委初步核實部門人員有權處分,對于公職人員應全部納入監委會初步核實部門的監督范圍,公職人員的人又分為黨員和非黨員兩類。黨員身份的公職人員由監委和紀委依據黨內法規和國家法律并行辦案,非黨員身份的公職人員限于監委監督、調查、處置,而紀委則沒有管轄權。這是因為根據我國憲法的規定,管理國家和社會的公權力主體是國家機關,而黨中央各部門,各級黨組織,只處理黨的事務,不能直接行使國家的公共權力,雖然黨代表人民的根本利益,但它不是憲法確定的國家公共權力行使的主體。因此,黨組織須尊重和遵循國家機關的權力秩序,處理好與政府的關系,明確自己的地位,嚴格按照法定程序規定行使權力,實現黨在國家治理中的形式合法化。

(三)明確紀法界限,用好兩把“尺子”

法治的根本宗旨是約束公權力和保障人權,程序對于法治具有基礎意義[37]。現代正義的基本理念是實體正義與程序正義齊駕并驅、雙管齊下。實現正義,不僅在于結果的正義,更在于過程的正義。程序正義的觀念強調對過程本身善的尊重,從而與目的正當性達到一種總體上的平衡[38],因此程序正義成為現代法治的一項基本原則,同時它也理應成為政黨法治的根本原則。程序正義不僅要求政黨建立健全黨的規范體系,而且要求政黨貫徹、實施黨內法規的過程都應當符合現代法治精神,實現黨的權力與政治權力關系的科學化、法治化。倘若不能實現政黨法治的程序正義,不僅使黨內法規的效力大打折扣,而且由于執政黨對國家和社會強大的榜樣示范作用,也會阻礙法治國家、法治政府和法治社會的建設[39],如此則妨礙政黨法治與國家法治的實現。

從理論上看,國家機關權力來源、法定權限、機構設置與人員配備等內容由組織法制來解決,至于合署之后權力如何運作等問題,則屬于程序規則范圍,需要通過完善程序立法來實現[40]。從頒布實施的《紀律監督執紀工作規則》來看,紀委和監委之間自始至終是高度一體運行的,從一個案件的接受線索到案件審理后作出處理都是一組固定的人員,即“并行辦案”,當紀委監委“并行辦案”時,如何進行調查,這需要通過法律明確規定紀委和監委各自的調查措施適用情形、實施方式、實施程序等內容。因為作為黨的機構紀委和國家機關的監委在性質、職責權限、工作依據、工作內容、工作程序、工作方法等方面都不相同[41]。畢竟黨紀問責與違法追責遵循的是兩條相對獨立的路線[42],只有具體的設計規范,才能真正體現和保障法治的科學化、合理化。本文認為可以由中央紀律檢查委員會和國家監察委員會制定具體的工作規范,如《紀委監委信訪舉報受理辦理工作規則》《紀委監委問題線索處置工作規則》《紀委監委執紀監督工作規則》《紀委監委問題線索審查調查工作規則》《紀委監委案件審理工作規程》等制度,為紀委監委合署辦公過程中有序開展工作提供流程清晰、環節明確、辦案規范的制度保障,把依紀審查和依法辦案的要求嚴格貫徹于審查辦案的全過程,保證辦案工作的每道程序和各個環節都符合黨紀國法的規定[43]。在制定主體、調整對象、方式、方法、后果和程序方面,黨紀與國法存在差異,二者之間應該有一條明確的界限,通過法治化的途徑來細化與區分紀委的領導與決策范圍,厘清并明確紀委與監委之間的行為邊界,實現黨的權力和政治權力在制度、功能和政治過程上的協調與耦合,促進紀委監委之間科學規范的關系,使黨總攬全局,協調各方的領導作用得以發揮。

習近平總書記指出,致天下之治者在人才,人才是富國之本、興邦大計。紀委監委既是執紀機關也是執法機關,必須培養和鍛造一支既熟悉執紀又精通執法的復合型法治人才隊伍。作為紀檢監察干部,不僅應當提高黨紀黨規意識,增強執紀本領,還要學習《監察法》的基本原則和精神實質,掌握監督范圍、監察權限、監察程序的實質,以及監察調查措施的適用條件和標準;不僅要熟悉黨紀條規還要掌握法律法規;有必要把握違紀違法案件的共性,并了解兩者之間的差異。復合型紀檢監察干部只有如此,才能堅持客觀公正地確定事實,準確把握違紀違法事實,嚴格區分工作失誤與違紀違法的界限;才能在定性處理方面,堅持以事實為依據,以紀律法律為準繩,避免以黨紀處分代替法律制裁,以法律制裁代替黨紀處分等問題的發生。

四、結語

筆者認為,實行以上措施符合政黨法治建設的目的和宗旨。首先,中國共產黨的法治建設是為了限制政權和保障政黨權利,明確區分兩個機構的功能和實施方法,并通過制度予以確定,作為黨的行為準則,確保執紀與執法的正當性和合法性。其次,在一個法治社會中,民主政治本身就是程序性政治,兩機構合署辦公運行中建立科學、合理的分工機制,有利于紀檢監察工作有條不紊地展開,有利于紀檢監察事業的繁榮昌盛,可以減少或避免紀律檢查機關對監察委員會的干擾和權力侵犯性。最后也有利于紀檢監察隊伍的專業建設,提高執紀與執法的有效性,從而達到黨政不分家,明確分工的目標,使監察委專職反貪重任,而紀委專職監督黨員職權的行使[44]。