基于政策工具的體育產業政策分析
——以國務院43 號文件為例

張 瀅

（華中師范大學 體育學院，湖北 武漢 430079）

自中央發布“46 號文件“以來，體育產業產值保持高速增長狀態，居民體育參與和體育消費水平也在快速提高。但囿于產業結構失衡［1］，體育用地規劃重規劃輕實施［2］，體育知識產權缺乏保護［3］等問題，體育產業進一步發展遭遇瓶頸。如何滿足人民群眾對美好生活愿望的新型消費觀，高質量發展體育產業是當務之急。2019 年9 月17 日，國務院印發了《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》（國發〔2019〕43 號，以下簡稱《意見》）。《意見》就產業融合、產業布局、場地設施等痛難點問題精準發力，為體育產業高質量發展提供了一場“及時雨”。

政策工具（Policy Instruments），又稱“政府工具”（Tools of Government）或“治理工具”（Tools of Governance），這 3 個概念的差別主要在于體現了不同學科角度的傾向，在實際應用中并沒有明確的界限。自《政治、經濟和福利》一書提及政策工具后，20 世紀70 年代后期，在經濟全球化和信息技術進步的敦促下，以變革政府管理模式、引入市場建制、提升政府效率的工具研究在西方得到了快速發展［4］。胡德在其《政府工具》中提出，政策工具即政府通過使用其擁有的信息、權威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題［5］。我國學者陳振明在通過梳理不同學者的觀點后將政策工具定義為公共物品和服務的供給方式和實現機制，即各種主體尤其是政府為了滿足和實現公眾的公共物品和服務的需求所采取的各類方法、手段和實現機制［4］。

自2012 年起，我國學者開始從政策工具的視角對體育政策進行分析。劉春華等［6］將體育政策工具定義為作為政府對體育管理和服務的公共政策方案。并從基本政策工具和體育強國兩個維度對我國《體育法》進行分析。張文鵬，王健［7］。基于施耐德和英格拉姆的5 種政策工具類型理論，對新中國成立以來學校體育政策進行計量分析。郝大偉，周紅妹等［8-9］學者將政策工具理論運用到中國體育產業政策的研究之中，對我國所發布的22 號文件，46 號文件等關于促進體育產業發展的相關政策進行量化分析。

綜上所述，學者們從不同視角對政策工具進行分類并運用到政策文本分析中，對我國政策分析提供了新方法，新角度。在此背景下，本研究從政策工具的視角出發，結合內容分析法，對《意見》政策文本內容進行多維度剖析，以期為大眾描述和分析其理念與內涵；仔細審查《意見》政策工具的選擇和政策工具與價值鏈之間的組織關聯是否存在沖突與缺失，從全局上把握《意見》的戰略走向與價值取向，為各地方人民政府和與體育相融合的相關部門今后調整和優化規劃提供理論依據。

1 研究方法和框架構建

1.1 研究方法

1.1.1 內容分析法

內容分析法是指對文本內容作系統的、量化的、客觀的描述和分析，它用以考察社會人為事實［10］。內容分析法能較為客觀得對事實進行分析，并且可以處理大量且長時間的數據，獲知研究對象一段時間內的變化趨勢；在使用不同問題分析同樣數據時，可以重新編碼構建［11］。

1.1.2 文本單元編碼與歸類的信度檢驗

在文字內容中，分析單位可以是獨立的字符或詞語也可以是整篇新聞報道［12］。基于此，本研究采用“政策章節/條目標號”的方法進行編碼，以能夠表達完整意思的句子為分界，對《意見》進行編碼和歸類。因《意見》中的“引言”部分屬于政策文本制定總括性表述，故此部分不納入編碼范圍。

本文采用 Scott’s π 信度檢驗指標。Scott’s π=（πo－πe）/（1－πe），其中πo 為已測得一致性比例，一般用霍斯提公式計算，Holsiti Reliability=2M/（N1+N2）其中，N1 和 N2 為兩位編碼者分別同時編碼的數量，M 為其中一致的編碼數，本文中N1=133，N2=133，M=127，計算結果為 0.955，超過閾值 0.90，在可接受范圍。πe 為期望一致性比例=每個類別不同比例的平方和，πo=0.955，πe= 0.4，計算結果為 0.925，超過閾值 0.75，在可接受范圍。

1.2 框架構建

1.2.1 X 維度：基本政策工具維度

本研究借 鑒Rothwel 和Zegveld 的思想，將《意見》所涉及的政策工具劃分為供給型、需求型和環境型［13］，如圖1 所示。

供給型政策工具包括從供給端對產業進行支持，例如政府借助對體育人才的培養、向體育產業提供財政投入，建設體育產業所需的信息平臺等手段增加源頭供給力，解決其發展所需的推動力，此種政策工具作用效果較為持久。

環境型政策工具主要為體育產業發展提供支撐，例如對體育產業發展目標進行規劃、制定監管的法規和措施以及從稅收優惠等軟環境建設支持體育產業的發展。環境型政策工具所表現出的是一種潛移默化的間接性影響，但持續性較強。

圖1 政策工具對促進體育產業高質量發展的作用

需求型政策工具是指通過市場需求的創造，減少體育產業發展的市場障礙，例如政府通過體育采購、市場培育、體育服務外包和海外交流刺激海外需求等方式拉動產業創新和新產品的開發。此種政策工具能直接減少市場發展的窒礙，減少外部因素對體育的滋擾。

根據體育政策分析框架，本研究的樣本分析類目主要包括屬于供給型的體育科技信息支持、體育資金投入等5 項；屬于環境型的體育目標規劃、體育法規監管等5 項；屬于需求型的市場培育、體育國際交流等4 項。而分析單元則是《意見》政策文本的有關條款內容。本研究對《意見》的每條政策內容進行編碼和分類，最終形成文本單元編碼表（表1），統計分類（表2），限于篇幅并未完全顯示。

1.2.2 Y 維度

邁克爾·波特在《競爭優勢》一書中將產業的價值鏈定義為“每一個企業都是用來進行設計、生產、營銷、交貨以及對產品起輔助作用的各種活動的集合”［14］。依據他的思想，所有活動都可以通過價值鏈表現出來，且這些活動相互依存成為一個系統。這種聯系不僅留存于一個企業內部，更留存于各個企業或各個部門之間。結合價值鏈理論，我國學者將體育產業價值鏈分為設計、制造、銷售和消費4 個環節［15］。體育產品研發、賽事策劃，競賽規則制定等行為屬于設計環節；賽事的包裝和組織、體育節目制作、體育用品生產等行為屬于制造環節；對比賽門票進行銷售，賽事贊助等行為屬于銷售環節；體育節目播放，賽事舉辦，提供體育健身服務屬于消費環節。產業價值鏈是我國體育產業發展的重要紐帶，要提升我國體育產業的競爭力，須整合體育產業價值鏈中各個環節，使之和諧共贏。借助體育產業鏈的理論，結合本文政策分析的實際需要，本研究將金融支持、設立體育產業投資基金歸類于投資環節，把投資、設計、制造、銷售和消費五個環節作為Y 維度。

表1 《意見》文本單元編碼（部分）

2 基于二維框架的《意見》內容分析

2.1 《意見》X維度分析

統計結果顯示（表2），《意見》共使用了133 條政策工具，其中供給型工具50 條，占比37%；環境型工具66 條，占比50%；需求型工具17 條，占比13%。綜合來看，體育產業政策以供給側政策工具為主（48.6%），環境側政策工具為輔，需求側政策工具占比最少。

表2 《意見》X 維度分布情況

供給型政策工具中，體育人才培養占比24%，體育資金投入占比18%，體育場（館）地設施建設占比30%，體育科技信息支持占比16%，體育公共服務占比12%。體育場地建設和體育人才培養在供給型政策工具中呈主導地位。體育場（館）地設施是開展體育事業的硬件基礎及重要載體，其數量和質量與我國競技體育和群眾體育的發展緊密相關。為擴大全民健身的數量基礎，政府加大了對體育基礎設施建設的投入，并提出因地制宜改造現有資源、合理開發校園資源等措施引導各部門提升體育場地設施的開放率和利用率。國務院在發布的《建設體育強國綱要》中明確把建設體育人才作為固本之源［16］，緊跟其步伐，《意見》通過支持發展體育經紀人隊伍、鼓勵學校與體育部門建立運動員共同培養機制，完善學校體育教學、訓練和競賽體系等措施有針對性得加強體育產業人才的培養。體育資金投入和體育科技信息支持作為次級政策工具，為體育產業發展直接提供活力，利用人工智能等新興技術推動體育產業創新發展。與之比擬，體育公共服務供給稍顯弱勢。我國體育公共服務大多是由政府 “自上而下” 的單一線性供給模式，隨著消費水平的增加，此種供給模式已經不能滿足人們的需求［17］。政策中雖提及通過推動公共體育場館延長開放時間，鼓勵開發健身產品等方式營造公眾參與體育活動的氛圍，但仍然缺乏精準識別人民群眾需求，主動聽取人名群眾訴求的意識。構建與供需相匹配的識別機制，有助于政府精準施力，減少資源的浪費。

環境型政府工具中，體育目標規劃占比69%，體育法規監管占比12%，金融支持占比8%，稅收優惠占比5%，知識產權保護占比6%。體育目標規劃在環境型政府工具中占主導地位，這說明政府對于促進全民健身和體育消費，推動體育產業高質量發展的決心和渴望。除卻常規的產業增長目標，優化產業結構，明確發展方向等規劃，政策在解決安保難題方面增加了更為細致的條例。安保問題影響競賽表演企業辦賽成本高的關鍵因素之一，建立安保等級評價制度，推動安保業務市場化和專業化對保障賽事安全，降低比賽成本有切實幫助。體育法規監管是完善國家體育治理體系的重要內容，在體育社會化和各部門“管辦分離”的背景下，如何更好得監管和引導體育產業的發展顯得更為迫切。政策借力互聯網平臺，建立信息統計系統和信息平臺，及時準確得對產業發展狀況進行統計和分析。伴隨體育稅費政策的落地，金融支持工具和稅收優惠工具持續發力。特別是稅收優惠政策，填補了《體育法》中對于此項的空白［6］。值得一提的是，相較于“46 號文件”中關于體育知識產權的重視和保護程度不高的現象，《意見》 中增加了較多關于保護體育知識產權的政策工具，例如推動體育賽事轉播權市場化運營，鼓勵各類體育協會開發無形資產。環境側政策工具的分布，說明國家對體育產業的發展尚處于規劃與引導階段，金融支持與稅收優惠等市場化激勵手段相對較少。

需求型政府工具中，體育服務外包占比12%，體育國際交流占比17%，政府體育采購占比6%，市場培育占比65%。市場培育在需求型政府工具中占主導地位，其減少了體育產業發展的不穩定性，開拓并穩定了開展的各種環境與市場，有效地促進了體育消費。相比之下，其余3 種政策工具卻分量不足。我國體育產業發展仍居于初級階段，亟需與國外各發達國家相互學習交流。基于“一帶一路”建設，發起組建國際體育產業聯盟是政策提出的新倡議，但僅靠這一項規劃，對于我國體育產業與國際相互融合卻略顯不足。體育服務外包和政府體育采購相對于以往的政策文件，實現了零的突破［18］。政府采購和服務外包是提升公共服務供給質量和效率的高效方式，利用外包競爭模式引入市場和社會資源，減少各部門在財力和人力上的投入，增加回報率。但是需要注意的是，在外包服務進行過程中需要注意對于市場的監管，政府應在這一方面加強規范制定。

2.2 《意見》X-Y維度分析

在X 維度分析的基礎上，加入Y 維度的指標因素，得到《意見》二維分析結果（見圖2），其中投資27 條，占比20%；設計 58 條，占比 44%；制造 21 條，占比 16%；銷售 15 條，占比11%；消費 12 條，占比 9%。

圖2 政策工具二維分布表

結合X 維度分析，投資和設計是現階段我國政策制定的主要發力點。這2 個環節作為我國體育產業建設的上游環節對于體育產業的市場規劃和創新發展具有主導作用。《意見》中多次提及“體育＋”融合發展和推動人工智能制造、大數據等新興技術在體育制造領域的應用。加強對體育產品研發換代，利于滿足社會群眾對于體育消費的多樣化需求。

制造和銷售環節作為我國體育產業建設的中游環節，是價值鏈創造價值的中介過程。這2 個環節在3 個政策工具中均有涉及且分布較為均衡。結合實際數據來看，我國體育用品的制造和銷售在這2 個環節占很大比例，根據國家統計局發布的最新消息，2017 年，我國體育用品及相關產品制造與銷售占我國體育產業總規模的80.9%［19］。我國體育用品制造公司在數量上占優，但在品牌效應上卻不盡人意。除卻體育用品的制作與銷售，體育賽事贊助、體育門票銷售，體育賽事轉播等體育產品的制造與銷售占有比例極小。政府對于此種產業結構不均衡的現象應給予更多的關注和調整規劃。

政策首次將“促進體育消費”納入文件標題，充分體現了體育消費的重要地位。在《意見》，消費環節所占比例最低，但與46 號文件相比，著墨有所增加，只是在供給政策工具中并無涉及。消費是體育產業價值鏈的終端，也是體育產業輸出效率的具體表現。體育產業作為一個“快樂產業”，是我國人民對美好生活需要的重要構成部分。隨著我國體育產業的穩固發展，我國體育消費需求也急劇加快，并慢慢呈現多元化和多層次趨勢。如何引導消費市場規模化和規范化，也是整合體育產業價值鏈各環節協同發展的關鍵點。在“供給側改革”的背景下，缺乏供給型政策工具對于推動消費市場發展造成了一定的制約。

3 建議

《意見》的發布旨在解決我國體育產業發展的瓶頸問題。在我國加快推進全民健身和“健康中國2030”的時代背景下，對各省市結合實際情況制定省級意見具有重要啟迪和借鑒作用。結合對《意見》政策文本的分析，對各省制定政策提供一些思路。

3.1 深入優化供給型工具，合理配置環境型工具

供給型政策工具作為體育產業的推動器，是保障政策正常運行的根基。本政策的供給工具內容配比相對均衡，但在公共服務體系構建，以及供需匹配機制仍有優化的空間。環境型政策工具作為體育產業的支撐體系，決定著政策的價值取向與發展路徑。雖然目標規劃對于具有較強的導向性和激勵性，但其達成情況的監測和其他輔助手段同樣重要，倘若沒有明確的監管系統和切實可行的運行機制，則難以實現政策的愿景。除此之外，稅收優惠和知識產權保護的細則是本政策的新增要求點。因此，在省級政策制定時，應按照《意見》的要求，強化稅收優惠和知識產權保護。同時結合各省市實際情況，加強公共服務建設，避免“自上而下”一刀切的局面，扭轉過度倚重目標規劃的局面，將具體操作落到實處，

3.2 適度增加需求型工具，注重工具間協同配合

需求型工具作為體育產業的重要拉力，對于創造市場需求，減少市場發展阻力有著至關重要的作用。我國現有政策中，普遍缺少需求型工具。伴隨著經濟市場化的逐步深化，政府應從重“掌控”向重“引導”轉變，通過鼓勵將省級賽事公開權公平公開交易、增加國際賽事交流，促進體育消費等手段增加市場活力。與此同時，省級部門在制定計劃時，不僅需注重3個政府工具之間的協同配合，對其進行有效結合，還需關注單個政府工具內的政策均衡分布。對于國家頒布的《意見》要緊跟其指導思想和規劃方向，但也不可依葫蘆畫瓢，需根據實際情況保持優勢優化劣勢，既符合共性又具有特性。

3.3 填補供給型銷售和消費，形成統籌兼顧新局面

伴隨優化體育產業結構的浪潮，我國體育服務業保持增長狀態，體育產業結構開始從重低端制造業轉向體育健身，體育競賽等高附加值產業。阿里巴巴，恒大、騰訊等國內知名企業均涉及體育產業，但政府供給對于體育產業價值鏈重銷售和消費環節卻著墨不足。供給型工具是體育產業的主要推動力，是拓寬消費渠道，整合上下游資源的重要保障。所以，省級部門在制定相關規劃時一定要保持各項政策工具中各產業鏈環節均衡分布，注重統籌兼顧，重點突破，最大化程度發揮出政策文件的作用。