淺談新時期下社會救助籌資及經費管理模式的國際比較

田明

摘 要 新的時代背景下，各國社會救助資金的籌集和經費管理模式都是根據本國的經濟、政治、社會文化等國情來確定的。在世界各國的社會救助制度中，社會救助籌資和經費管理模式都占據著重要地位。因此本文針對社會救助資金的來源、救助資金的撥款方式和救助中應注意的問題等多方面進行研究，總結出社會救助資金模式的一些規律和特點。

關鍵詞 社會救助籌資 經費管理模式 國際比較

社會救助籌資以及經費管理模式對社會救助項目的選擇具有重大影響，不僅會直接影響社會救助項目是否能夠持續開展，而且會影響社會救助項目的救助效果。不同國家的社會救助籌資安排也各有不同，但都是根據各國的實際情況進行的。通過對新時代下各國社會救助籌資以及經費管理模式的對比，可以總結出一定的規律，為我國社會救助制度的發展提供參考借鑒。

一、社會救助資金來源

（一）國內來源

在我國，社會救助資金的主要來源是稅收，不同的稅收方式對社會救助資金的來源有不同影響。實際上，大多數國家社會救助資金都是通過累進制的稅收而來的，但對一些處于發展中和轉型中的國家來說，政府很難做到在對稅收進行再分配時不影響本國經濟的自然運行，因此國家稅收管理能力影響著稅收的增長。另外，國家方面其他的一些政治經濟因素也會影響稅收。如果社會救助資金依靠這樣的方式來籌集，那么在財政緊張時就會導致社會救助資金需要依靠財政赤字來進行融資。[1]這種通貨膨脹反而會使被救助對象的利益受到損害，從這個角度來看，累進制的稅收會對國家的勞動供給和投資行為產生影響。

也有一些國家將工資稅作為社會救助資金籌集的一個重要渠道。但工資稅其實是一種針對勞動的稅收，將工資稅作為社會救助資金就會導致企業的生產成本提高，使企業失去市場競爭力。被救助對象除了勞動工作之外沒有其他的收入來源，因此這對被救助對象也會造成一定的損害。從長遠角度看，勞動力被大幅度替代，雇傭量會越來越少，形成一種惡性循環。征收就業稅會使得市場對勞動力的需求大大下降，造成大規模的人員失業，社會救助面向的對象更多，對稅收造成的壓力越來越大。

（二）國外來源

救助資金也可以通過國外籌集，這一籌集方式在許多國家都發揮著重要作用，但如果過度依賴國外社會救助資金的捐贈，就會大大降低國家依靠自身資源來實施社會救助的動力，這不利于本國稅收再分配的實施。有一項研究表明，在非洲和亞洲的一些發展中國家，通常社會救助項目的順利開展主要依靠國外的食品或非食品捐助，以印度和孟加拉國為主的一些國家社會救助項目的開展以依靠國外資助為主，以本國稅收為救助項目的補充來源。并且很少有國家將特種稅作為救助資金的主要來源。[2]一些正處于轉型期的國家通常依賴于一般性的稅收。總而言之，社會救助項目面向的對象基本都是窮人。因此，最好的資金籌集方式就是能夠進行再分配的稅收。但需要特別注意，無論是哪種形式的稅收都會對經濟的自然運行造成一定的損害。國家社會救助項目的運行成果取決于國家政府是否能夠有效開展稅收工作。

二、中央政府社會救助資金撥付方式

（一）按人頭撥款

這種撥款方式就是根據被救助對象的數量，按照一定的救助標準將救助資金分配給相應的地方政府，而這一方式又可以被細分為兩大類：第一類是開放式撥款，也就是中央政府承擔這一項目中所有與救助項目有關的經濟費用，這種方法雖然能夠使地方救助機構不斷擴大被救助群體的規模，但也會使救助機構不計成本。而對這一行為，中央政府采取的方式是制定嚴格的管理制度，加強對各個環節的監督和審計。第二類是封閉式撥款，中央政府給出一定的數額，超出部分由地方機構自行承擔。這種方法能夠在很大程度上節省地方政府的開支，但也使得一些具有救助資格的救助對象無法得到應有的幫助。

（二）一次性撥款

從字面意義上理解，一次性撥款就是中央政府一次性將所有救助資金分配給地方政府。這一撥款方式也可以被分為兩大類，即無條件撥款和有條件撥款。前者中央政府并不會對經費的使用提出要求，地方政府可以自行支配，而后者中央政府會提出一定的要求，撥款作為某一項目的專款，地方政府不得擅自分配。

（三）配套撥款

這一方式可以分為封閉式和開放式兩類。對于開放式，對地方政府的各種救助項目支出都要給予相應的資金，這種救助項目的資金需求量非常龐大。對于封閉式，中央政府會根據一定的資金配套比例來設置最高金額，這種方式能夠控制和約束地方政府的行為。

三、社會救助中應注意的問題

（一）中央政府在社會救助中需要承擔更大的責任

如何有效地利用社會救助資金對社會救助項目的有效開展起著決定性作用，在這一方面可以吸取一些處于轉型期國家的經驗和教訓。處于轉型時期的國家，其社會救助體系普遍都會經歷一個分權過程，也就是中央政府將社會救助項目的責任交給地方政府擔負，這種情況會增加中央政府的財政壓力。但由于預算危機，中央政府迫切地想要收回屬于自己的財權，這就使得許多社會救助項目落空，失去了其原有的持續性和活力。從理論來講，各個國家和各個地區如果想要根據自身的實際情況來開展相應的社會救助項目，就必須下放社會救助項目投資責任。但在實際的操作過程中，這種地方分責的作用具有很大的局限性。在一些國家，如果中央政府下放籌資責任，就會導致為被救助者提供的項目資金嚴重不足。而籌資責任要下放，中央政府的稅收權和財政分配權也必須隨之下放。但世界各國都存在同一個問題，就是貧富差異分化非常明顯，在這種情況下，富裕地區會獲得更高的財政收入，而貧窮地區依舊貧窮，這種方式顯然存在一定的不合理性。因此，全國性的社會救助項目想要取得有效的成果，還需要進行某種形式的財政再分配。

（二）建立合理的政府間轉移支付體系，以解決救助問題

想要保證各級政府都擁有足夠的社會救助資金，就必須在政府之間制定完善的財政撥款體制。在一些貧窮地區，想要湊到足夠的社會救助資金非常困難，因此，政府間的轉移支付體系就顯得尤為重要。[3]從原則上講，政府間合理的轉移支付體系需要滿足幾個要求：一是必須保證社會救助資金的充足。中央財政需要加大資金的轉移力度，保證在經濟相對落后的中西部地區政府有足夠的資金預算來開展社會救助項目。二是必須制定清晰明確的標準，中央政府需要明確向地方政府提供轉移支付的條件、規模以及方式等，確保轉移支付的有效性。三是建立相應的制度，鼓勵地方政府開源節流。通常，地方政府的收入并不是很多，往往需要依靠中央財政提供轉移支付。在制定相應的轉移方案時要注意避免地方政府對中央財政產生依賴性。四是地方政府應該承擔一定比例的配套資金。許多時候，在救助資金大部分或全部由中央政府承擔時，地方政府就有可能夸大本地區的貧困程度，由于地區差異和信息間的不對稱，中央政府很難第一時間了解實際情況，也不能進行非常有效的監督，因此為了避免這一情況的發生，地方政府承擔一定的配套資金非常必要。

四、結語

社會救助籌資和經費管理模式的合理性決定社會救助體系的運行成果。目前，世界各國都在積極探索社會救助籌資和經費管理模式，對比世界各國的社會救助籌資和經營管理模式，可以發現各國都需要建立一種由政府引導的社會參與模式與機制，處理好政府與社會之間的關系，才能夠保證社會救助體系實現有效的運營。我國在改革開放以后，中央政府就向地方政府放權，并構建了相應的制度模式。近年來，我國對社會救助越來越重視，對社會救助項目的資金投入也越來越大，但地方政府對中央政府的救助過于依賴，這是影響我國社會救助事業發展的重要問題，因此，必須解決這一問題，我國的社會救助事業才會得到更進一步的發展。

（作者單位為泰安市醫療保險事業處）

參考文獻

[1] 關信平，鄭飛北，肖萌.社會救助籌資及經費管理模式的國際比較[J].社會保障研究（北京），2009（01）：104-116.

[2] 王秀花，張元潔.我國社會救助管理服務體系建設研究[J].安徽農業大學學報（社會科學版），2018，27（04）：93-97.

[3] 畢紅靜.從傳統到現代：我國社會救助的變遷歷程[J].貴州社會科學，2012（10）：133-136.