試論我國地方政府債務(wù)風(fēng)險控制

摘 要 無論從新冠肺炎疫情造成的新增防控疫情債，還是從2020年存量到期債，2020年我國各個地方政府債務(wù)風(fēng)險都將有所加大，必須采取堅守財政融資“黃金法則”、適度上移投資性支出責(zé)任、強(qiáng)化稅收征管、健全地方債常態(tài)化監(jiān)測機(jī)制等措施，合理控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。

關(guān)鍵詞 新冠肺炎疫情 地方政府債務(wù)風(fēng)險 風(fēng)險控制

一、新冠肺炎疫情影響下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險

2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情進(jìn)一步加大了我國各個地方政府債務(wù)壓力。為了疫情防控，也為了平衡疫情對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，地方政府加快了發(fā)債進(jìn)度，也必將擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模。僅1月，財政部口徑專項債發(fā)行7148億元，占提前下達(dá)額度12900億元的55.4%。截至2月24日，全國發(fā)行地方政府債9651.54億元，其中專項債8119.6億元，一般債1531.94億元。擴(kuò)大地方政府債發(fā)行規(guī)模，既是為了填補(bǔ)各項優(yōu)惠政策和增加支出所需的資金，又是為了防止廣義信貸塌方和地方政府收支缺口次生災(zāi)害。據(jù)預(yù)測，2020年全年地方政府專項債發(fā)行規(guī)模將突破3萬億元。地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大和發(fā)行進(jìn)度提前必將造成地方政府債務(wù)風(fēng)險加大。

二、新冠肺炎疫情影響下的地方政府債務(wù)風(fēng)險控制對策

（一）堅守公共財政“黃金法則”，合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模

按照公共財政“黃金法則”要求，地方政府在整個經(jīng)濟(jì)周期所借全部債務(wù)只能用于投資性項目，注重投資回報，注重債務(wù)與收入的平衡。黃金法則限制了地方政府舉債的用途，是地方政府舉債的前提，從資金用途與效益方面控制地方債務(wù)規(guī)模。按照國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額/GDP）不超過60%。當(dāng)前相較于美、英、法、日等西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，我國的債務(wù)總體水平盡管不高，但我們?nèi)孕柽M(jìn)一步規(guī)范地方債的發(fā)行管理，確定合理的舉債規(guī)模，控制地方債的用途，可以依據(jù)2020年疫情防控和降減社會經(jīng)濟(jì)下行壓力的需要，適度擴(kuò)大地方專項債發(fā)行規(guī)模，加大先行資本投資力度，發(fā)行必要的再融資債券和置換債券，把控好地方債務(wù)風(fēng)險。由于新冠肺炎疫情和穩(wěn)投資的需要，2020年1月1日到3月19日，全國共發(fā)行地方債13763.1億元，其中專項債10134億元，占提前下達(dá)專項債額度的78.6%。為了控制好地方債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)持續(xù)完善有關(guān)一般債券、專項債券、再融資債券、置換債券等債券制度，堅守黃金法則，堅持資金項目用途，優(yōu)化投向結(jié)構(gòu)。

（二）深化財稅體制改革，合理劃分地方政府的投資事權(quán)和支出責(zé)任

我國政府間投資事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理、不夠清楚，與近年來地方政府債務(wù)風(fēng)險快速升高密切相關(guān)。總體來講，地方政府承擔(dān)投資事權(quán)和支出責(zé)任過多。2019年，在主要財政支出項目中，地方支出比例超過90%的項目占比達(dá)到55%，超過50%的項目占比達(dá)到77%。過于沉重的職責(zé)造成地方政府巨大的支出壓力，也帶來了較大的地方政府債務(wù)敞口風(fēng)險。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合全面深化改革，深化財稅體制改革，推進(jìn)中央與地方投資事權(quán)的劃分，適度上移投資性支出責(zé)任，這是優(yōu)化地方債務(wù)運行、控制地方債務(wù)風(fēng)險的重要基礎(chǔ)。首先，按照受益范圍、外溢性、決策效率等基本原則，清晰劃分中央和地方政府投資事權(quán)和支出責(zé)任。一般來說，國防、外交、國家級和基礎(chǔ)性科研項目、全國性和跨區(qū)域性重大傳染病防治（如本次新冠肺炎防治耗資巨大，財政部數(shù)據(jù)顯示，截至3月13日，全國各級財政安排的疫情防控投入已經(jīng)達(dá)到1169億元，但是中央財政僅承擔(dān)了其中兩三成，應(yīng)當(dāng)大幅提高中央財政承擔(dān)比例）、全國性大通道等投資事權(quán)歸中央，由中央財政承擔(dān)支出責(zé)任;基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、消防、城市公交、自來水、下水道、路燈、垃圾處理、地方交通通道等投資事權(quán)由地方政府負(fù)責(zé)，由地方承擔(dān)支出責(zé)任;除此之外，對于需要中央和地方共同負(fù)責(zé)的投資事權(quán)，原則上應(yīng)由中央承擔(dān)更多的支出責(zé)任。其次，按照財政分權(quán)理論，進(jìn)一步明確地方政府不再承擔(dān)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，避免地方債務(wù)規(guī)模因反周期而被迫波動起伏、擴(kuò)大債務(wù)風(fēng)險敞口。

（三）結(jié)合稅制改革，強(qiáng)化征管，確保地方政府擁有必要的債務(wù)清償財力

控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，還需要確保地方政府擁有必要的債務(wù)清償財力。數(shù)據(jù)顯示，2020年1～2月，我國地方一般公共預(yù)算本級收入同比下降8.6%，地方財政收入銳減。為此，必須采取措施，增加地方財力。首先，要在堅決落實降稅減費政策的同時強(qiáng)化征管，充分利用銀稅聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段，強(qiáng)化重點稅源監(jiān)控管理，力求應(yīng)收盡收;其次，要結(jié)合稅制改革，建立合理的地方稅體系，繼續(xù)落實資源稅、環(huán)保稅改革政策，加快房產(chǎn)稅改革，調(diào)整消費稅為地方稅，增加增值稅、所得稅等共享稅中地方分成比例;最后，要提高地方政府財政預(yù)算的統(tǒng)籌整合水平，減少地方財政資金沉淀，提高資金的使用績效。

（四）健全常態(tài)化監(jiān)測機(jī)制，有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險

隨著新《預(yù)算法》的實施，地方政府舉債行為得到了一定的規(guī)范，但為滿足不斷增加的融資需求，一些地方政府采取了“保底承諾”“回購安排”“明股實債”“優(yōu)先劣后”等方式違規(guī)舉債、變相舉債。因此，必須健全常態(tài)化監(jiān)測機(jī)制，建立違法違規(guī)擔(dān)保定期核查制度、公開通報制度，重點監(jiān)測銀行、信托、融資租賃等金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資環(huán)節(jié)，重視企業(yè)債券的發(fā)行監(jiān)管，加強(qiáng)對PPP項目合同主要條款的核查，堅決遏制隱性債務(wù)增量，有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。另外，要堅持市場化的原則依法穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，要加快地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型，要完善政府會計制度以增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度，要強(qiáng)化監(jiān)督冋責(zé)，從嚴(yán)整治違規(guī)舉債、變相舉債。

（作者單位為四川行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）

[作者簡介：黃紹軍（1972—），男，四川仁壽人，副教授，研究方向：政府與企業(yè)投融資。]

參考文獻(xiàn)

[1] 劉立峰.政府投資學(xué)[M].科學(xué)出版社，2018.

[2] 趙全厚.控制地方政府債務(wù)風(fēng)險需要加快體制機(jī)制改革[J].中國財政，2017（23）.