全新研發理念下國家重點專項的管理創新
——以國家重點研發計劃“戰略性先進電子材料”重點專項為例

楊 斌

（科學技術部高技術研究發展中心，北京 100044）

從新中國成立初期的“兩彈一星”，到“科學技術是第一生產力”，再到“科教興國戰略”，科技創新始終是國家的重中之重?！秶抑虚L期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》，我國發展科學技術的總目標是，到2020 年實現科技自主創新能力方面的提升與增強，科學技術不但要對社會經濟發展有所促進，而且還要在國家安全保障能力方面得到提升，并提供實質性的力量來支持建設小康社會；此外，還要使基礎科學的綜合實力得到提升，前沿領域的科學技術實力得到顯著提升，獲得一批在國際上產生重大影響力的科學技術成果，從而使中國進入創新型國家的行列［1］。這一系列舉措是為了奠定在21 世紀中葉中國實現世界科技強國的基礎。兩院院士大會、全國科技創新大會以及中國科協第九次全國代表大會在2016 年5 月30 日召開，習近平總書記指出，要在我國發展新的歷史起點上，把科技創新擺在更加重要位置，吹響建設世界科技強國的號角［2］。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要加快建設創新型國家，為建設科技強國等提供有力支撐，明確了加快建設創新型國家的目標，規劃了建設科技強國的宏偉藍圖［3］。當下中國，“發展是第一要務，人才是第一資源，創新是第一動力”［4］，創新已然成為支撐國家發展富強的核心要素，創新管理也顯得尤為重要。作為科技體制改革的先行者，在科技體制改革的關鍵時期，國家重點研發計劃深入實施創新驅動戰略，加快重點專項的部署實施，解決了創新資源“碎片化”的問題，改變原有科技計劃按不同研發階段設置和部署的做法，起到建設科技強國的關鍵作用。

在此背景下，本文總結了在“全鏈條設計，一體化部署”研發理念下，國家重點研發計劃重點專項的組織管理現狀，指出了目前還存在的主要問題及進一步統籌部署實施的優化提升建議，以期為國家重點專項的后續工作和其他科技計劃創新管理提供啟示和參考。

1 國家重點專項的目標和定位

2012 年，國家將科技創新驅動發展確定為國家戰略，并于2016 年正式發布了《國家創新驅動發展戰略綱要》。國家科技管理部門也在適應國家科技發展過程中，對科技管理體制機制進行了改革創新。《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》在2015 年出臺，對中央財政科技計劃或者基金、專項等提出優化布局的目標［5］。經過整合后，這些計劃或者項目不但在管理方式上獨具特色，它們之間又形成了相互補充的關系，而且其支持的重點各不相同，在國家科技管理平臺的統一管理下，使跨計劃的評估監管機制及協調機制得以建立起來，確保既形成整體、聚焦重點，又避免交叉重復［6］。

其中，公益領域、核心技術領域、自主創新和國家安全重大科技問題，是國家重點研發計劃所針對的重要內容，在社會發展以及國民經濟發展的各個主要領域中會有一些技術瓶頸存在［6］，突破這些瓶頸，實現新的科技革命，各個研發領域的邊界不再分明，不管從“科學”到“技術”的轉化，還是從“技術”到“市場”的轉化周期都極大縮短，使成果轉化與技術更新的速度更加迅速。在現有科技計劃中，其做法是按科學技術的不同研發階段進行部署和設置，這對科技成果的迅速轉化有非常大的阻礙作用，國家重點研發計劃將會對此進行大力改革，以適應產業變革及新技術革命的特征。對此，其全鏈條式的設計包括：基礎科學前沿、重大的共性關鍵技術還有科學技術的應用示范，同時實施一體化組織。在這一科技改革計劃中，將會根據社會及國民經濟發展中的重要科技發展以及重大需求來確定優先領域，對重點的專項進行建設立項，在社會以及國民經濟各個主要的發展領域，確定出核心的、重大的、關鍵的科技問題，對產學研中的優勢力量進行組織，使之協同攻關，并且針對項目以提出整體解決方案［6］。

2 國家重點專項組織實施概況

2016—2018 年，國家已共資助立項國家重點研發計劃項目3 006 項，總經費645.35 億元，立項項目承擔單位達到1 000 多家，涉及科研院所、高等院校和企業等（見表1）。

表1 2016—2018 年國家重點研發計劃承擔單位分布情況［7］

其中3 年科研院所共涉及383 家，占總單位數量1 417 家的27.03%；承擔項目1 214 項，占總項目數量3006 項的40.39%；獲批資助經費225.09億元，占總資助財政經費645.35 億元的34.88%。高等院校共涉及447 家，占總單位數量1 417 家的31.55%；承擔項目1 129 項，占總項目數量3 006 項的37.56%；獲批資助經費262.89 億元，占總資助財政經費645.35 億元的40.74%。企業共涉及587家，占總單位數量1417 家的41.43%；承擔項目663項，占總項目數量3 006 項的22.06%；獲批資助經費157.36 億元，占總資助財政經費645.35 億元的24.38%。

這些國家重點研發計劃項目分為“高新科技”“基礎配套”“基礎研究”“農林科技” “社會發展”等5 個領域（見表2）。其中3 年“高新科技”領域共立項項目679 項，占總項目數量3 006 項的22.59%；立項資助經費181.01 億元，占總資助財政經費645.35 億元的28.05%?！盎A配套”領域共立項項目126 項，占總項目數量3 006 項的4.19%；立項資助經費22.46 億元，占總資助財政經費645.35億元的3.48%。“基礎研究”領域共立項項目558項，占總項目數量3 006 項的18.56%；立項資助經費98.43 億元，占總資助財政經費645.35 億元的15.25%?！稗r林科技”領域共立項項目375 項，占總項目數量3 006 項的12.48%；立項資助經費115.53億元，占總資助財政經費645.35 億元的17.90%。“社會發展”領域共立項項目1268 項，占總項目數量3 006 項的42.18%；立項資助經費227.92 億元，占總資助財政經費645.35 億元的35.32%。

因此，國家重點研發計劃立項具有廣泛性，“戰略性先進電子材料”重點專項具有一定代表性，對其進行介紹具有重要普適性意義。

表2 2016—2018 年國家重點研發計劃領域分布情況［7］

3 國家重點專項組織管理過程發現的不足

目前，國家重點研發計劃重點專項的管理體制正在逐漸完善，但在項目實施方面還存在一些問題，不能完全滿足創新驅動發展戰略的需求。

3.1 原始創新能力有待增強

世界主要發達國家和地區紛紛加快布局發展新興產業，加快搶占產業發展制高點，美國等一些國家甚至采取“貿易戰”等形式制約中國產業發展。而在當前，我國自主創新的原創能力還不強，關鍵技術領域核心技術依賴于人、受制于人的局面沒有得到根本改善，一旦發生什么危機，我們就很難維護國家安全，就會喪失長遠發展的主動權，所以非走自主創新道路不可［8］。國家重點研發計劃事關產業核心競爭力、整體自主創新能力和國家安全的重大科學技術問題，原始創新能力尤為重要，但從目前實施情況來看，國家重點研發計劃重點專項產出的高水平原創性成果不多，總體原始創新能力有待進一步增強。

3.2 創新協同的溝通機制尚未健全起來

創新協同是現代科學技術進步的重要模式，也已經逐漸發展成為激發創新潛力的核心動力［9］?！秶抑攸c研發計劃管理暫行辦法》要求項目的管理強化需求牽引、目標導向和協同聯動，按照一體化實施的總體要求，加強項目課題內部和之間的協同創新，加強上中下游的銜接和交流，建立起有效的內部協同機制［10］。因此，1 個國家重點研發計劃項目的協同單位往往多達十幾個到幾十個。從目前執行情況來看，囿于單位之間空間距離、人員組成、時間協調等影響，多學科、多領域開放共享和產學研用的協同創新局面還沒有很好形成，以重點研發專項為平臺爭取各方資源、協同后爭取大的創新的效果還沒有很好呈現。

3.3 產學研一體化渠道不夠暢順

《國家創新驅動發展戰略綱要》指出，要使高校、企業、社會組織、科研院所等創新主體的功能定位得以明確，從而使高效、開放的產學研創新體系［11］得以建構。按照國家重點研發計劃專項“創新度，關聯度，貢獻度”的目標要求，南京農業大學等多數項目在實施過程中堅持產業導向、問題導向，積極開展專項進園區活動，推動專項實施與國家主抓的“三區三園一體”相結合，促進產學研深度融合［10］，但是，因為國家重點研發計劃項目涉及科研院所、高等院校、企業和政府等多個性質不同的部門，產學研渠道不夠暢通，制約了研究創新成果轉化落地的速度和效果。

3.4 信息共享平臺的建設需要完善

國家重點研發計劃的申報、立項、組織實施和成果轉化，是一個有機聯系的系統工程。一方面，隨著科技計劃改革，“裁判員”作為“運動員”的現象被明令禁止，信息公開和社會監督機制不斷完善，項目管理各個環節的公平公正性不斷提升［12］。另一方面，項目實施的公共資源信息有必要進行及時共享，研發的最新成果需要第一時間進行發布，避免陷入“酒香還怕巷子深”的困境。因此，國家重點研發計劃項目信息共享平臺的建設需要進一步完善，時效性需要進一步提升。

3.5 高等院校的優勢需要更好發揮

在企業為創新主體的形勢下，高等院校在國家重點研發計劃資助體系中份額占比至關重要，與科研院所、企業不相上下，也從另一個側面反映了高校在國家科技創新體系建設中的位置［13-14］，也體現了高等院校在國家創新體系中的地位和優勢。但在國家鼓勵產學研用結合的背景下，面對愈加開放的科研競爭形勢，高等院校傳統優勢逐漸削弱，承接國家重大項目的門檻在逐步提高，從基礎研究到產業化實施，高校在國家科技計劃中角色和作用都發生了變化。這就要求承擔國家重點研發計劃項目的高校更好地發揮優勢，實施科技創新和人才培養雙輪驅動，在基礎性、前瞻性和戰略高技術研究方面做出標志性成績。

4 國家重點專項部署與實施過程應堅持的理念

聚焦國民經濟和社會發展主戰場的重大、核心、關鍵科技問題，為加快實施科技創新驅動發展戰略，增強國家科技實力，提高國際競爭力，支撐和引領經濟和社會發展，國家重點研發計劃正在按照“全鏈條設計，一體化部署”的全新研發理念，以重點專項的形式積極深入地推進實施。針對2016—2018年相繼啟動的重點專項存在的不足和問題，以“戰略性先進電子材料”重點專項為例［15］，項目承擔單位應該堅持“全鏈條設計，一體化部署”理念，通過體制機制創新、優化資源配置、跨界技術整合，構建基礎研究及重大共性關鍵技術、前沿技術以及典型的示范應用的全創新鏈，且對一體化進行組織以及實施。

4.1 重點專項部署與實施過程中的全鏈條設計

4.1.1 “前沿基礎”“關鍵技術”到“應用示范”的全鏈條

重點專項的部署堅持強化前瞻性基礎研究、突出重大共性關鍵技術，使得從基礎、技術到應用示范的演進周期大大縮短、鏈條日趨模糊。專項設計時，在實現總體目標前提下部署的項目之間實現互相銜接和補充，既要有以前沿基礎為指導的研究，也有以技術研發和應用示范為目的的項目，相互之間建立合作共享機制，使科技創新鏈條更加靈巧，技術更新和成果轉化更加快捷。

2016—2018 年，作為首批啟動的15 個重點專項之一，“戰略性先進電子材料”重點專項圍繞第三代半導體材料與半導體照明、新型顯示、大功率激光材料與器件、高端光電子與微電子材料，已經部署的35 個研究任務。每個任務按照從前沿基礎、關鍵技術到應用示范的層次均衡部署，鼓勵項目申報者圍繞一個或若干個重大科學問題或重要科學目標，從不同階段全鏈條進行項目部署。一方面，同一個項目下設的不同課題覆蓋到從“基礎”“技術”到“市場”的全鏈條，使各階段邊界日趨模糊；另一方面，同一技術實現上設計多個不同研究路線，確保項目目標的完成，使成果轉化更加快捷。

為了系統展示項目在全鏈條各環節的研究重點及不同課題在各環節的任務分配，在同行專家、責任專家和專業機構管理人員的指導下，各項目形成了可行、有效的全鏈條技術路線圖。以“戰略性先進電子材料”重點專項為例，項目技術路線示意圖如圖1 所示。

圖1 項目技術路線圖示意圖

4.1.2 “基礎研發”“成果轉化”到“產業化”的全鏈條

為了實現科技創新與經濟發展的深度融合，在市場需求導向下，國家重點研發計劃的部署始終堅持促進科技與經濟深度融合、促進國民經濟和社會的發展。為此，重點專項在實施過程中注重產業鏈的建設，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈完善資金鏈，形成從基礎研究、應用開發、成果轉化到測試加工、產業發展的全鏈條。研發的上下游各階段環環相扣，改變了各環節獨立、封閉、低效的現象，解決了資源配置“碎片化”的問題。同時，重點專項結合我國科技產業現狀，通過科研任務部署和項目安排優化資源配置，針對鏈條上的技術薄弱環節重點攻關，更好地實現全產業鏈一體化組織實施。

4.1.3 “企業”“高?！钡健翱蒲性核钡娜湕l

作為科技創新的主體力量，企業的角色為技術需求方、高校和科研院所為技術供給方，三者的深度融合是推進“產學研一體化”和技術創新的重要力量。重點專項在任務部署時堅持三者有效融合，在實施過程中建立了三者的長效合作機制，并通過定期開展活動增加三者之間技術交流。實現了原來科技體制下的各階段、各任務單獨完成的特點轉變成現在的三者交叉完成、共享研究結果的深度融合機制。

4.2 重點專項部署與實施過程中的一體化組織實施

4.2.1 專業機構、項目牽頭單位、項目負責人的組織管理一體化

為推進科技計劃改革，保障專項更好地實施，科技部委托項目管理專業機構負責專項管理的主要工作，并督促項目牽頭單位履行法人責任。專業機構、項目牽頭單位和項目負責人在項目管理中上下聯動、一體化組織，并通過建立健全共享信息平臺，有效利用即時通信工具，實時掌握項目的實施進展情況。專業機構為重點專項選好隊伍；項目牽頭單位做好對項目資源的分配與管理；項目負責人負責項目實施全過程的組織管理，確保項目按計劃更好地完成。專業機構協同項目牽頭單位與項目負責人共同做好對項目總體進度的管理，以“戰略性先進電子材料”重點專項為例，各項目在實施方案編寫階段以課題為單位制定了詳細的項目進度管理圖（如圖2 所示）。根據關鍵考核節點圖（如圖3 所示），各管理部門在履行各自職責的同時及時有效地溝通合作，三方的統籌協調合作為重點專項的有效實施提供保障。

圖2 項目進度管理示意圖

圖3 關鍵考核節點示意圖

4.2.2 總體專家組、項目咨詢專家、項目團隊的技術支撐一體化

為促進科技成果的高效轉移轉化，在總體專家組的指導與項目咨詢專家的建議下，項目團隊根據研究目標和專項指南制定技術研發路線，實現關鍵技術上的突破進展并及時有效地解決項目實施過程中遇到的問題。此外，定期組織專家和項目團隊在專項研究方向內進行學術交流、成果匯報、項目推進情況，并論證項目與專項的一體化組織實施方案。

4.2.3 協同管理促進信息一體化

協同管理是基于協同理論建立的“競爭-合作-協調”運行機制。重點專項從基礎到應用的全鏈條設計理念，導致項目規模增大、技術含量增加、參與單位增多等情況出現。所以，專項管理辦公室在專項管理過程中針對各項目內容和側重點的不同，在各參與方之間建立良好的交流平臺，促進他們的協同與合作，改變了原來多方參與單位的簡單組合、信息封閉、工作低效的現象。通過整合不同項目間的各種資源，協同團隊間的人員交流，逐步實現高度信息共享，為如期順利高效地完成專項的目標任務提供支撐。

4.2.4 技術研發、應用與需求的一體化

為實現技術研發、應用與需求的精準對接，重點專項已初步形成了以需求為導向的技術創新資源配置格局。通過不定期舉辦技術應用需求與項目進展匯報的交流會，征集來自市場、國防等在國家戰略方面技術需求，要求科研人員在完成項目基本任務的前提下，盡量向這些技術需求靠攏，實現需求與研發的一體化，為國民經濟和社會發展主戰場提供持續性的支撐和引領。

5 國家重點專項創新管理過程的優化提升建議

創新是引領發展的第一動力。目前，國家重點研發計劃重點專項的管理體制正在逐漸完善，但如前文所述，在項目實施方面還存在一些問題，不能完全滿足國家創新驅動發展戰略的需求。為提高科技創新的效率和項目任務完成的質量，在專項的管理與實施過程還需要進行優化提升。

5.1 凸顯戰略導向作用

國家重點研發計劃對國家原有的“863計劃”“973計劃”以及科技支撐計劃，還有土地資源部、發改委、環保部以及工信部等公益性行業專項進行了整合，其針對農業、能源資源、生態環境、健康等領域中需要長期演進的國家重大需求，以及事關產業核心競爭力、整體自主創新能力和國家安全的戰略性、基礎性、前瞻性的重大科學問題、重大共性關鍵技術和產品、重大國際科技合作，對國家的重大共性關鍵技術［7,12］進行集成。所以，使國家重點研發計劃的戰略性引導作用得到繼續加強與發展，使我國的科技事業改革在國家政策層面上得到引領。

5.2 增強基礎應用研究能力

基礎研究領域的發現或發明是科技創新的基礎。以往在科技領域，基礎原理性研究和應用研究已經獲得了極大的重視，但二者之間的銜接還不太順暢。國家重點研發計劃項目“按照基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示范進行全鏈條設計”［5］，基礎前沿在首要位置。所以，重點專項要注重鼓勵并支持以需求為導向的應用基礎研究，只有形成強有力的基礎研究引領，才能帶動完整的創新鏈條高效運行，才能更好地推進科技創新協調發展。

5.3 建立健全順暢的產學研融合發展通道

在專業機構的協調和統籌推動下，企業、高等院校和科研院所要及時深入地進行多方協同合作，圍繞產業鏈開展重大技術攻關，共建研發平臺、技術交流轉移平臺等。通過構建“產學研”相結合的全鏈條、一體化發展體系，三者形成長期有效的技術融合對接機制，實現優勢互補以及科技成果最大程度的轉移轉化。重大科技研發及基礎研發領域集中的高等院校和科研院所較多，在高新技術領域所關注的是對成果的應用，該領域集中的科技企業較多。所以，在產學研體系的建設中，要對企業、高等院校以及科研院所的合作進行加強，在從科學研發到科技成果轉化過程，實現國家重點研發計劃全鏈條式的管理過程，使我國科技發展事業確保能真正落到實處，使我國社會獲得持續發展的動力［16］。

5.4 逐步建立完善的信息共享平臺

信息共享平臺是營造國家重點研發計劃項目良好創新環境的重要組成部分。通過定期舉辦專項技術交流會，可以促進不同項目（課題）間技術的深度融合，促進研發資源共享，共同解決項目（課題）在實施過程中遇到的問題。利用網絡資源創建信息共享交流平臺，即時分享技術成果、探討在研究或管理層面遇到的難題和瓶頸，還可以實現各參與方的有效對接，節約管理成本，將重點專項的實施績效最大化。另外，信息共享平臺建設，對重點專項或基金的痕跡管理和信息公開強化是非常有利的，而且可以接受社會監督。

5.5 構建推進項目實施的高效協同機制

國家重點研發計劃實施的項目往往體量大、任務繁多并且相對復雜，參與的主體也相對較多［17］。因此，在管理工作中為了避免信息不對稱、不及時情況而增加管理風險，在促進國家重點研發計劃專項實施的過程中還應該逐步探索構建縱向聯通、橫向聯動的高效協同機制，為項目順利實施打造良好環境。項目牽頭單位應明確自身對于項目專項實施方面職責，始終保持與項目上級主管部門進行有效協同溝通和交流，傳達管理政策，反饋項目進展情況，牽頭部署相關工作，實現對整個項目實施工作的高效協同引導［16］。

5.6 關注國際科學發展前沿

在經濟全球化進程中，科技全球化也在加快發展。國家重點研發計劃項目的實施也要避免“閉門造車”。一方面，要緊跟國際科學發展前沿，確保研究內容不落伍、不掉隊；另一方面，也要發揚自力更生的精神，在核心技術領域、原始創新領域提升自主創新和自給自足的能力，要敢于“彎道超車”，緊跟甚至超越、引領國際科學技術前進的新方向，牢牢把握新形勢下全球科學技術和和產業發展進步的戰略主動權和話語權［18］。