浙江省一體化地下空間規劃管理模式研究

江 勇,趙華勤,趙佩佩

(浙江省城鄉規劃設計研究院，浙江 杭州 310013)

地下空間開發利用對于城市功能的完善提升和新型城鎮化的建設有重要意義,國內學者對地下空間規劃管理、建設管理、信息管理及產權管理等進行了研究。鄭懷德[1]提出完善我國城市地下空間開發利用管理體制的建議；陳曉強等[2]明確了地下空間綜合管理的要求；趙毅等[3]探索了城市地下空間開發利用規劃編制與管理的方式；譚章祿等[4]探索了如何構建城市地下空間安全管理信息化體系；蔡庚洋等[5]對創新背景下杭州地下空間產權與管理模式進行了研究。這些研究多偏向單個方面,從系統層面對地下空間研究不多,但系統研究地下空間的建設管理對于發揮地下空間的整體效益有重要作用。本文以浙江省為例,從地上地下一體化的視角對地下空間規劃管理進行研究,通過構建地上地下一體化的規劃管理、建設管理、信息管理及組織機構管理模式,提升地下空間綜合管理水平。

1 地下空間開發利用存在的主要問題

1.1 地下空間缺乏有效的規劃管控,一體化規劃管控模式尚未構建

一方面,部分建設工程未將地下空間建設管理要求納入規劃設計條件；另一方面,盡管部分規劃條件包含地下空間的管控要求,但由于地下空間缺乏相應的規劃研究或規劃研究的深度不足,尤其是控規或城市設計層面的地下空間研究不夠充分,使得地下空間規劃條件的設定合理性及地下空間開發利用缺乏科學指導。

1.2 地下空間信息缺乏全面的普查與匯總,一體化空間信息系統尚未建立

地下空間相關信息分散在多個部門,部門之間的信息標準和格式不統一,也使得全面的地下空間信息普查、登記、匯總、更新的難度加大,未能建立統一的城市空間信息系統,制約了地下空間建設和管理水平的提升。

1.3 地下空間建設管理各自為政,一體化協調管理機制仍未構建

城市地下空間管理涉及自然資源、人防、建設等多個部門,各管理部門職能交叉,缺乏統籌部門和有效的協調機制,難以有效協調和統籌推進地下空間的開發利用,使得地下空間開發利用水平總體不高。

1.4 地下空間安全管理及維護管理權責不清,一體化安全維護管理模式仍未建立

地下空間開發利用存在重建設輕維護的現象,尤其在地下空間安全管理和維護方面缺乏明確的職責認定,造成地下空間開發利用安全管理缺位，維護管理不到位,地下空間開發利用品質總體不高。

1.5 地下空間權屬登記工作開展滯后,一體化權屬登記模式仍未建立

地下空間開發利用存在權屬不清晰的問題,制約了地下空間復合利用和維護管理方面積極性的發揮,致使地下空間開發利用建設管理水平不高。

2 浙江一體化地下空間管控策略

2.1 構建一體化的城市空間規劃管控方式

2.1.1 城市地下空間管控納入規劃條件

明確城市地下空間管控要求,將城市重點開發區域地下空間開發利用要求納入規劃條件,明確功能、規模、形態、層數、出入口、連通要求等相關要求,作為出讓地塊開發管控要求,實現更具針對性管控提升。

2.1.2 強調地下空間的銜接與連通

統籌地上與地下在開發規模、建設高度、深度、使用功能、停車位、配套設施建設等方面的銜接,明確地下空間內部連通以及與周邊地塊間的連通要求及連通方式,通過預留連通接口、共建連通通道等方式推動地下空間內部連通以及與周邊地塊連通,尤其是與重大交通基礎設施如軌道交通設施等的連通,發揮整體空間的效益。

2.1.3 推動以指標和坐標為基礎的工程管理

地下空間建設是精細化的工程建設,通過坐標化、指標化的方式才能更好地形成整體效益。工程建設管理要求明確地下建(構)筑物水平投影坐標、豎向高程、建筑面積、地下管線坐標、連通接口坐標等要求,處理好建筑物與地下管線、交通設施之間的相對位置,推動精確定位、精準建設,同時強化指標管控,管控建筑物總體規模、使用功能、水平投影最大面積等指標。

2.2 探索重點工程整體開發建設管理模式

2.2.1 重大建設工程一體化建設

對于重大工程的建設,浙江省強調一體化開發與管控,如寧波鄞州南部新城采用整體設計、整體建設、一體化運營的方式,形成了區塊建設的整體性效益以及地下空間之間的整體連通。另外,對于城市核心區,鼓勵地下空間整體開發,要求把地下空間開發利用條件納入規劃條件,在功能布局方面探索多功能復合布局,積極運用新技術、新工藝、新科技,實現功能提升。

2.2.2 探索重大工程一體化管理方式

對于重大工程的建設,強化多方協同,突出屬地責任,明確管控職責,規范項目管控。如《杭州市地下空間開發利用管理辦法》提出：“地下空間重點建設區域和大型城市綜合體、重要地鐵站點及其周邊的開發建設,由屬地區政府、開發區管委會、集聚區管委會或者市級開發建設單位負責綜合協調、統籌推進。”

2.3 建立信息管理平臺

2.3.1 提出地下空間信息系統建設要求

浙江省注重空間信息平臺的建設,《浙江省人民政府關于加快城市地下空間開發利用的若干意見》提出“加快建立城市地下空間開發利用檔案信息平臺”“……普查建檔,對相關數據信息進行整理,并通過公共信息管理平臺實現信息資源的整合、共享”,《浙江省城市地下空間開發利用“十三五”規劃》明確提出到2020年,設區市全部建立地下空間信息平臺。

2.3.2 試點探索地下空間信息系統建設

1)以地下管線信息系統為基礎建設地下空間信息系統。

紹興市以城市地下空間管線信息系統為基礎,建設覆蓋各類建筑物、構筑物、各類設施的地下空間信息管理系統,制定了《紹興市管線測繪管理規定》《紹興市管線測繪技術規程》,規范管線測繪方式與管線信息管理方式,成立了以市委常委、常務副市長為組長的普查工作領導小組,開展了覆蓋全市的地下管線信息普查工作,在全面普查的基礎上建立了地下管線信息系統和管線數據庫,提出了數據共享與各自更新的管理方式。統一坐標、數據標準,納入到紹興地理空間框架系統,統籌建設紹興市地下空間信息管理系統。

2)新建一體化的空間信息管理系統。

針對城市地下空間信息綜合管理的要求,整合到現有空間管理系統,新建地下空間信息管理系統,如臺州市對地下空間分布等數據進行了普查,統籌建設地下空間信息管理系統,探索與臺州市地理信息公共服務平臺進行集成建設,統一空間坐標系,協調各類規劃的編制及各部門數據的匯入,推動高效協同審批。

2.4 建立城市地下空間建設管理協調管理機制

2.4.1 建立一體化的管理組織機構

1)省級層面建立地下空間領導小組。

2011年,浙江省政府成立了省城市地下空間開發利用工作領導小組,成員包括省建設廳、發改、人防、國土、財政等部門,省級部門之間建立了良好的溝通合作機制,定期召開地下空間開發利用工作現場會,推廣地下空間開發利用做法和經驗,推動全省地下空間開發利用工作。

2)市級層面搭建“1+X”管理架構。

杭州、寧波、金華、臺州等城市成立了地下空間開發利用工作領導小組,建立了領導小組辦公室,由市領導擔任組長,自然資源、建設、國土、人防等多個部門參加,通過政策法規的形式明確各相關部門在地下空間開發利用中的職責,規劃行政主管部門負責地下空間開發利用管理綜合協調機構的日常工作及地下空間開發利用統籌推進工作,負責地下空間工程建設的監督管理。房產、城管、人防、環保、公安負責地下空間規劃、用地、房產、維護、防空、環保、安全管理等,共同做好城市地下空間開發利用工作。見表1。

表1 各部門在地下空間建設管理中的職責

2.4.2 明確組織協調方式

杭州、寧波提出建立地下空間開發利用管理綜合協調機制,協調解決開發利用中的重大問題,督促有關部門依法履行監督管理職責,地下空間開發利用領導小組具體負責地下空間開發利用的協調管理,定期召開會議,討論城市地下空間開發利用的重大問題,通過溝通與立法推動具體問題的落實與推進。

2.5 探索產權一體化登記管理模式

提出產權登記的要求及產權確權方式如下：

1)省級層面明確地下建筑物登記的基本要求。

2013年,浙江省建設廳制定了《浙江省地下建筑物登記暫行辦法》,明確了地下車位、車庫、地下商業服務用房、地下倉儲用房、其他地下建筑物等地下建筑物的登記方式,對地下建筑物登記管理的方式,提交的材料,登記內容、權屬附記、轉移登記、變更登記和注銷登記提出總體要求。

2)市級層面探索地下空間登記確權方式。

杭州等城市在地下空間登記確權方面進行了深入探索,《杭州市地下空間用地審批和不動產登記辦法》明確了地下空間用地審批和不動產登記的方式,提出可采用分層設立、分層登記的方式,明確同層地下空間為同一宗地,起止獨立使用的地下空間的引道(±0.00 m以下部分)應當劃入相應地下空間宗地等要求。

2.6 一體化安全維護

2.6.1 明確地下空間維護管護的責任主體

杭州、寧波等城市通過明確責任主體,確保地下空間得到有效維護,提出“地下空間建(構)筑物和設施的所有權人為地下空間的使用和維護管理責任人。所有權人與實際使用人不一致的,由所有權人委托實際使用人承擔地下空間使用和維護管理責任”“地下空間委托物業服務企業實施日常維護管理的,應當簽訂維護管理協議,明確地下空間安全使用和維護管理責任”。

2.6.2 提出地下空間相關使用主體的安全責任

杭州、寧波等城市要求地下空間使用權人保持通道暢通，保證各類安全設施正常運行，開展安全隱患排查等,制訂突發安全事故應急處置預案,定期組織應急疏散、搶險救援演練。

2.6.3 開展地下空間安全維護的監督管理

針對城市地下空間安全維護管理,開展監督巡查,如《寧波市地下空間開發利用管理辦法》提出“城鄉建設、城鄉規劃、人民防空等行政主管部門應當加強對地下空間開發利用活動的監督檢查。對相關主體在地下空間開發利用過程中的信用信息和違法行為處理結果,納入全市統一的公共信用信息數據庫”。

3 結 語

地下空間開發利用作為一項綜合性強、系統性強的工程,強化地上地下空間一體化管理,對于更好地開發利用城市地下空間,發揮城市空間的整體效益,優化完善城市功能,提升城市品質有重要意義。浙江省在地上地下空間開發利用方面積極探索,通過地下空間開發利用納入規劃條件推動一體化規劃管控,通過統籌建設城市空間管理系統推動一體化空間管理平臺的建設,通過成立領導小組、聯席會議等方式開展一體化的建設管理,通過明確地上地下一體化權屬登記的方式促進一體化權屬登記管理。通過一體化地下空間管理的方式,以全局的視角審視城市地下空間的開發利用,提升地下空間的開發利用水平,為其他省市地下空間的開發利用管理提供參考。