政府購買社會工作服務專項資金管理的探討

鄭瑛莉

【摘要】專項資金管理有特定要求，如何加強政府購買社會工作服務專項資金管理，是實現政府對社會工作服務治理創新、完善社會服務功能的重要內容之一，目的是提高政府購買社會工作服務的績效。文章首先介紹了政府購買社會工作服務專項資金的概念及管理要求，然后從政府購買社會工作服務專項資金立項、預算、招標、績效評價及規范使用等方面分析了管理中存在的問題，最后提出了規范管理及使用專項資金的對策及建議，希望能提高專項資金效用，促進社會工作服務事業發展。

【關鍵詞】政府；社會工作服務；專項資金管理

【中圖分類號】F810.45

十三屆全國人大三次會議《政府工作報告》提及，要加強和創新社會治理，完善社區服務功能。而政府購買服務成為社會工作服務供給主要方式。根據2019年廣東省民政廳公布的《省級購買社會工作服務計劃項目資金績效自評報告》中提到：“2017年，廣東省對社會工作服務投入財政資金達16億元，民辦社會工作服務機構達1406家，上述數據分別約占全國 1/3、1/6。服務領域逐步擴大，在本省加強社會建設中發揮了一定的作用”。可見加強政府購買社會工作服務專項資金管理尤為重要。然而，政府購買社會工作服務專項資金在立項、預算、招標、績效評價及規范使用等方面的管理均存在問題。為此，本文就政府購買社會工作服務專項資金管理問題展開探討。

一、政府購買社會工作服務專項資金管理概述

2012年11月，民政部、財政部聯合下發《民政部財政部 關于政府購買社會工作服務的指導意見》（民發〔2012〕196號）提出，政府購買社會工作服務，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業資質的社會組織和企事業單位購買社會工作服務的一項重要制度安排。所謂專項資金，是國家或有關部門、上級部門下撥行政事業單位具有專門指定用途或特殊用途的資金。專項資金應根據項目用途，按照統一分配，分級管理，專款專用，追蹤問效的原則進行分配、管理、使用和考核。按照“誰分配、誰負責，誰使用、誰負責”，“錢隨事走，權責一致”的管理原則，實行資金分配責任制和資金使用責任制。

二、當前政府購買社會工作服務專項資金管理存在的問題

（一）采購方在立項、預算、招標、績效評價方面的問題

1.服務項目立項論證及調研不充分

在服務項目立項前沒有經前期篩選、論證、專家評審，導致項目不能完成預期目標或效果不理想。部門之間缺少溝通，各自為政，對相同或類似服務立項，只是側重有所不同，導致服務內容交叉重疊。立項時沒有充分調研，了解服務對象需求，使“服務對象需要而服務”變為“為開展服務而服務”，導致項目執行時服務對象不配合。

2.專項資金預算編制粗放

在立項及實施時基本能遵循編制預算、組織購買、簽訂合同、指導實施、結項驗收等五個階段。但編制預算時普遍存在準備工作不扎實，方案不合理，預算依據不允分，基礎編制不到位的問題，沒有細化到具體支出范圍、內容及金額，導致目標難以實現。編制預算時僅根據自我主觀判斷或放手由服務供應商編制，隨意性大。如20XX年，某采購方購買的一個“XX領域社工項目”，該項目執行后對服務供應商執行的預算及評估情況如表1所示。

由于實際執行差異較大，服務供應商向采購方提出調整預算。經調整及結項時評估服務供應商對項目執行情況（見表2）。

可見，經調整后項目預算支出比例仍然存在較大差異。而存在差異的原因在：①人員經費預算，后期比例由合同的70%調整到45%，該項目合同只要求提供4名專職社工，4名兼職研究人員，在合同簽訂時定的比例過高，導致中期調整預算比例。②專業支持費用到結項時仍沒有發生，專業活動費用支出比例也過低，應考慮是否項目執行不力，或預算不合理。③辦公管理費用（包括場地租賃費、折舊、行政人員及財務工資等）是不隨業務量增加而增多的固定成本，應在編制預算時合理計算。因此，辦公管理費支出存在較大差異，應考慮預算比例不合理。由此可見存在專項資金申請與預算編制脫節，項目內容與預算不匹配，執行與預算差異大；預算管理流于形式，事后預算調整頻繁，預算失去嚴肅性和“硬約束”，導致項目無法順利開展等問題。

政府購買社會工作服務專項資金中，部分項目預算編制時只針對項目需要編制預算，沒有考慮服務供應商為支持項目運營而發生的固定成本。由于服務供應商通常為民辦非企業等社會組織，是具有公益性質的非營利機構，其收入主要來源是承接政府購買服務專項資金收入或社會捐贈，這些資金是要根據要求專款專用的。項目預算沒有預留服務供應商管理費用（如：場地租賃費、折舊、行政人員及財務工資等）支出，會導致有些供應商虛構預算，執行時虛構費用，以消化該部分支出。雖然有些地區有獎勵政策，但杯水車薪，普及面不廣。大部分社會組織是依靠中標項目維持運營，如當年沒有中標，極易因為資金鏈斷裂無法經營下去，浪費了之前在該地區剛建立的服務基礎。

3.項目招標設計不合理

有些期限較長的項目，采用一年一招標形式，年年更換服務供應商，導致受益對象的服務不連貫，難以保證服務效果的持續性。在招標過程中以低價者得，可能導致惡意競爭，難以保證服務開展的質量。

4.績效評價流于形式

雖然服務項目實施中期、后期采購方會對服務內容及專項目資金使用進行第三方評審，但評審工作只對項目指標是否完成，專項資金使用規范等情況進行評審，缺乏對服務質量的評估，有時也沒有考慮服務受益對象（個人或社會）改變，或資金使用整體有效性，判斷項目產出效益及對社會影響力，或形成一個可復制推廣到各區域的示范項目。

（二）專項資金使用存在的問題

1.服務供應商內控建設不完善影響專項資金的規范使用

目前政府部門對社會組織進行等級評估、對購買的項目執行及結項聘請第三方督導、跟蹤及評估，民政部門對社會組織進行年度報告公示等手段加強和不斷完善了外部監督職能。但社會工作服務執行及專項資金使用是服務供應商，且以民辦非企業等非營利組織為主，這些機構由于具有非營利、公益性質，規模不大，基本沒有建立健全內部控制制度，或即使建立也只是形同虛設。崗位職責及分工不明確，不符合制衡性原則，互相監督作用失效，甚至“一言堂”仍然存在，導致專項資金管理及使用的主觀性與隨意性極大，甚至會出現尋租的問題。缺乏內部監督，不能及時發現問題，處理問題，造成專項資金管理和使用的風險。

2.專項資金監督職能缺位

專項資金預算、監督、管理是財務人員職責。服務供應商由于規模不大，通常以沒有更多的行政管理經費為由，不斷壓縮財務管理費用的開支，如聘請代理記賬，或聘請業務素質不高的財務人員。財務部門只為記好賬，不關注單位內部控制建設及專項資金管理使用是否合法合規。而單位負責人或項目負責人不具備此方面知識，從而有心無力，導致專項資金管理流于形式。項目投標時，預算編制通常是項目人員而財務人員缺席，造成預算編制隨意性大，執行時與實際產生較大差異。

3.專項資金使用不規范

專項資金的使用強調是專款專用，使用合理。由于社會工作服務項目基本以人員工資及發生的交通費、餐費、物資、差旅等內容為主，雖然項目從執行到結項均有專家評審及政府監督，但有些費用支出仍很難判斷是否合理，是否專款專用。例如購買的物資，基本是用于公益宣傳，單價小數量大，沒有領用登記，評審時很難判斷是否有虛構行為。如餐費、交通費雖能做到在原始憑證上記錄出席人姓名、目標地、時間等信息，但很難在評估時核實其準確性。

三、加強專項資金管理的對策措施

（一）建立政府購買社會工作服務項目管理平臺

建立省級政府購買社會工作服務項目管理平臺，把全省政府購買社會工作服務項目納入管理平臺中，做到項目從立項、中標、預算、執行、結項、績效評價、第三方評審全公開，供政府及社會監督。政府部門可通過平臺進行立項溝通，協商后把同類別專項資金進行整合、歸并，實現集中財力辦大事。立項前可發出征求意見，充分了解服務人群需要。平臺增加服務對象評價功能，以供采購方參考。通過現場開展評估工作，結合平臺信息，對服務供應商進行考核，并建立績效評分、及獎懲機制，以促進社會組織開展服務的積極性。

（二）出臺精細化、科學化、規范化的預算編制標準文件

出臺政府購買社會工作服務預算統一標準文件，對一些常規項目進行分類，按類別分別設定人員工資比例、業務費用比例、管理費用比例等標準。對社工工資，結合其職稱、學歷、經驗及當地工資水平，設置等級標準。設置義工補貼、用餐標準。給予服務供應商一定的行政費用等固定成本的分攤預算，以維持其正常經營。

預算管理應剛性與柔性相結合，強調預算對專項資金管理的剛性約束，同時根據內外部環境的重大變化，確需調整預算的，應當向采購方申請，并履行嚴格的審批程序。嚴禁先實施，后調整。項目通過操作平臺展示，會議、報告、調研、督導、評估等手段，及時監督、分析預算執行情況，分析預算執行差異的原因，并提出對策建議。對結余資金占比在5%以內的，在得到相關部門審批同意后，可用于同類項目使用。對預算執行率在95%以下的，應向采購方出具執行情況說明，并把結余款上繳財政，嚴禁突擊花錢。

（三）服務供應商等級制度及內部控制建設要求

嚴格執行政府采購制度。以公開招標為主要的采購方式，在特定條件下才考慮采用邀請招標、競爭性談判、單一來源及詢價等方式。對某些服務期限長的項目，為避免頻繁更換服務供應商，可以適當延長招標項目的服務年限。同時加強對其執行過程的評估。招標時充分考慮承接方實力與條件，把承接方等級（5A、4A、3A等）以及是否有規范的內部控制建設作為重要考核標準。在選擇服務供應商時，應充分考慮其業績及口碑方面的評價。定期對獲得大額專項資金的服務供應商整體的財務管理及內部控制進行審計。并對審計結果公示，公示結果可以作為下一次評標參考。從而促進服務供應商完善內部建設，加強內部監督。

（四）對服務供應商財務人員專業素質要求

要求服務供應商重視培養財務人員的專業水平，提高專業素質。要求服務供應商讓財務人員積極參與民政部門舉辦的《民間非營利組織會計制度》培訓班，熟悉社會工作服務的內容、行業特點，參與機構的內控建設，以及專項資金管理工作。并以此作為評標或績效考核計分項。

（五）規范專項資金使用，強化專項資金支出約束與監督

要求服務供應商執行項目過程中，在專項資金的使用方面，堅持厲行節約原則，嚴禁虛報支出，甚至作為個人生活開支用度。加強項目執行人員的財經紀律認知。定期公開專項資金使用情況，特別對差旅費、業務招待費、小車費使用情況進行公示。對單價小、數量大的宣傳物資的派發要做好登記記錄并在平臺公示，供社會監督。

（六）嚴格執行績效評價制度，完善評估指標體系

項目評審過程中，除了關注專項資金使用的合規性外，還要關注實施是否達到預期目標，是否實現應有的社會效益。科學地結合現有的各種評估考核指標，由省級出臺一套完善評估指標體系，指標體系中可以考慮設定產出指標、服務效益指標、目標人群滿意度指標等績效考核指標，衡量資金投入產出的效能是否匹配等。最后，能形成可復制推廣到各區域的示范項目。

四、結語

政府購買服務是現代社會公共服務供給的發展方向，是政府提供公共服務的創新方式。隨著政府不斷加大社會服務的投入，加強政府購買社會工作服務專項資金管理尤為重要。在實施過程中通過一些切實可行的手段，建立完善的專項資金管理制度，科學編制資金預算，加強服務購買方內部控制制度建設，提高服務購買方整體服務質量，提高社會工作者素質水平，完善項目績效評價機制，使專項資金的社會效益與經濟效益得到最大化發揮。

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