美國：聯邦與州爭權的背后

姚虹聿

科莫與特朗普

總統言論涉嫌違憲

近日，美國總統特朗普與紐約州州長科莫在社交媒體上吵得不可開交。科莫嘲諷特朗普是“國王”，而特朗普指責科莫“搞獨立”。雙方的矛盾反映出在防疫形勢不樂觀的美國，聯邦政府與各州政府出現了一定程度的對立。

在4月13日的記者會上，有自由派媒體記者就“總統是否有權力決定各州解除防疫封鎖”向特朗普發起圍攻。特朗普表示：“當一個人是總統的時候，就有完全的權力。”

結果，美國的10個州結結實實地對總統進行了回擊，宣布將自行合作抗疫，以及重啟經濟。美國西海岸的華盛頓州、俄勒岡州和加利福尼亞州宣布達成協議，攜手重新開放經濟以及抗擊疫情;美國東海岸的紐約州、新澤西州和賓夕法尼亞州等7個州也宣布聯合抗擊疫情，以及決定何時重新開放經濟。

據《紐約郵報》報道，10個州組建了兩個“復工者聯盟”，嘗試在保經濟和抗疫情之間取得平衡。反觀特朗普，他的言論涉嫌違憲。美國憲法第十修正案規定，各州擁有相對獨立的自主權，州政府有權管轄公共福利相關領域。也就是說，特朗普無權干涉各州制定的疫情防控政策。

特朗普關于“總統擁有完全權力”“聯邦政府擁有絕對權力”的言論在美國引發廣泛爭論。很多媒體直言“這是錯誤的，應該由各州州長決定”。美國憲法第十修正案將“治安權”（Police Power）分解給各州政府，以在公共衛生等危機下對民眾行為進行管理。

在美國總統特朗普與紐約州州長科莫論戰的背后，是美國聯邦政府與州政府之間長期的權力之爭。

美國地域廣、人口多，國家治理的最佳體制模式是地方自治基礎上的聯邦制。“州域自治”政體是美國國家穩定的一大保障。與聯邦政府相比，各州擁有更大的自治權力并獨立行使，獨立接受公民和法律監督，可以獨立解決州域范圍內的幾乎所有問題。在州域范圍內發生的與公民息息相關的任何問題和重大事件，州政府都有一套獨立解決的路徑、辦法和機制。總統的確可以就某些關鍵基礎設施和指導方針發表宣言，各州基本上也會遵循指導，但總統無法對州長直接下令。除了軍事、外交等方面，美國在國內事務上主要是地方政府自行做決定，聯邦政府無法插手。

英國BBC指出，美國在疫情暴發之初就體現出上述施政模式：主要是州政府及地方政府進行應對，而聯邦政府只是讓疾控中心（CDC）提供指導建議，沒有強制要求各州采取什么舉措。

州自治權有“傳統”

《紐約郵報》指出，早在美國建國之初，各州就力求確保自治權，這是一項“傳統”。而且，當時恰恰是紐約州在這方面發揮了很大作用。

作為美國憲法起草人之一的詹姆斯·麥迪遜，曾建議賦予聯邦政府“一票否決各州立法”的權力，但這一提議遭到各州的反對，只得作罷。到1788年時，已有9個州批準美國憲法，但紐約州這個重要的大州未予批準。為此，詹姆斯·麥迪遜不得不進行解釋和安撫：憲法賦予聯邦政府的權力是“少而受限”的，而各州擁有的權力“多而無限”。聯邦政府的活動幾乎完全被限制在外交事務上。與之相反，保留給各州的權力“延伸至正常事務之中，如涉及人民生命、自由和財產以及各州內部秩序、發展和繁榮的一切對象”。至此，紐約州才批準了憲法。

1792年，美國憲法第十修正案進一步明確了各州的自治權：“本憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權力，分別由各州或人民保留。”如果各州沒有將某項特殊權力讓渡給聯邦政府，而憲法又并未禁止各州擁有這一權力，那么就應該由各州或人民保留。

合眾國的創建者之一托馬斯·杰斐遜認為，這一條是整部美國憲法的基石。各州先于聯邦政府存在，那么它們就是聯邦政府一切權力的源泉。托馬斯·杰斐遜強調，任何立法提案是否符合憲法都基于以下前提：如果某項權力在憲法中沒有被明確表述出來，那么這項權力就應該由各州保有。如果聯邦政府運用這一權力，即為違憲。

聯邦政府未越過憲法邊界

美國《時代》雜志指出，特朗普總統“違憲”只限于言論，其應對疫情的決策和行動并沒有越過憲法邊界。

特朗普此前一直強調，應由各州而非聯邦政府領導疫情應對，拒絕施壓各州采取居家隔離舉措，并表示相信地方政府的應對能力。美國時間3月13日下午，聯邦政府宣布國家進入緊急狀態。此后政府開始動用國民警衛隊參與防疫，并將聯邦資金分發給地方政府，同時要求工廠加大力度生產呼吸機、口罩等物資。總統還簽署了國會立法，投入超過2萬億美元聯邦援助資金，幫助那些因疫情受影響的企業和個人。這些措施全部在憲法允許的范圍內。特朗普政府的最新提議是全美于5月1日重啟經濟，這仍然只是指導意見。

如果要說特朗普對州自治權有所“冒犯”的話，那么他的確曾暗示“有必要強制隔離紐約州等疫情重災區”，但紐約州州長科莫馬上指責這是“聯邦政府對紐約州宣戰”。最終聯邦政府并未采取這類措施，只是讓CDC公布了指導意見。

據英國《衛報》報道，特朗普之所以想讓“聯邦政府指揮州政府”，有兩個原因：一是美國宣布全國進入緊急狀態的時間較晚，彼時疫情已經比較嚴重，從聯邦層面采取的措施效果打了折扣;二是在大選之年，特朗普政府非常關注經濟問題，需要在全國范圍內尋找保經濟和抗疫情之間的平衡。基于這兩個原因，特朗普政府不想在非常時期放權給各州。

《衛報》認為，從客觀上說，美國各州自主實施防疫和復產復工政策，對于整個國家是不利的。有衛生專家指出，各州不同步采取封鎖措施，可能導致疫情持續蔓延，因為一些封鎖嚴格的地區的民眾可能會試圖前往管理寬松的地區。另外，各州之間的經貿交流也會受到影響，甚至發生混亂。有專家呼吁，“先把有關憲法賦權的爭議放在一邊”，特朗普政府應頒布實施全國統一的防疫封鎖及復產復工政令。

兩級政府的權力之爭

據西班牙《國家報》報道，在特朗普與州長們論戰的背后，是美國聯邦政府與州政府之間長期的權力之爭。

1868年，美國國會通過憲法第十四修正案，賦予聯邦政府高于各州政府的權力，州自治權實質上遭到削弱。當時的反對者指出，這意味著一個自身權力幾乎不受任何制約的聯邦政府，能夠推翻那些它不喜歡的各州的決策。有人擔心征稅權會在聯邦政府手中淪為“暴政工具”;還有人擔心聯邦的司法權過大。

自此，美國兩級政府頻繁上演爭權戲碼。20世紀初，美國頻發涉政教關系的案件。在佐治亞、伊利諾伊、明尼蘇達和得克薩斯等州的法庭上，關于“聯邦政府在州一級的政教問題上是否有發言權和決策權”這一問題，引發激烈的辯論。法庭最終都認定聯邦政府無權干涉各州事務。到20世紀90年代，聯邦法庭違背各州自治權的情況越來越多。各州的選民在公投中通過了一些有關移民等政策的議案，都被聯邦法官判定無效，無法付諸實施。時至今日，美國聯邦司法機構經常撤銷各州的一些法律，這提醒美國人：今天的體制與立憲者的初衷已相差甚遠。

據美國《芝加哥論壇報》報道，美國前總統克林頓在其任期即將結束時說過一句話：“大政府的時代應該結束了。”這實際上是對聯邦政府集權傾向的吐槽——所謂“大政府”，指的是聯邦政府的權限越來越大。

克林頓作為總統，竟然也對聯邦政府權力過大不滿，這主要是因為權力即意味著責任。美國政府的《聯邦紀事》文獻顯示，目前生效的所有聯邦級法律法規條例及其解釋，竟有8萬頁之多，涉及社會保障、醫療、教育等方方面面。這催生了一個龐大的聯邦政府，以及巨大的財政資金缺口。

為什么在美國有“反聯邦者”？因為現在的美國聯邦政府已經不是當初立憲者所設計的那個“小心翼翼地將自身限制在屈指可數的權力之內的溫和機構”。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com