生態環境公益訴訟的檢察實踐

林儀明

公益訴訟實施兩年多來，上海檢察機關積極履職，在生態環境、食品藥品安全等領域深入開展司法實踐，為守護綠水青山和百姓舌尖上的安全努力貢獻檢察新智慧、新力量。其中，在生態環境和自然資源領域，共立案辦理公益訴訟案件322件，占公益訴訟辦案總數的57%，提起了環境民事公益訴訟21件，占公益訴訟起訴數的81.6%。這些案件涉及城市黑臭水體治理、洋垃圾違規進口、生活垃圾處理、危險廢物處置、土地資源和野生動物保護等多個領域，通過公益訴訟督促相關責任主體修復水土面積703畝，清理污染和非法占用河道22.64公里，清除違法填埋的各類生活垃圾13405噸，回收和清理生產類固體廢物35202噸，取得了初步效果。

正因為有檢察機關的參與，我國的公益訴訟制度呈現了四個明顯的特征：一是客觀性。客觀訴訟是公益訴訟區別于一般民事、行政訴訟的基本特性，也就是說原告不需要證明自己與訴訟有利益上的關系，各國公益訴訟大多具有這樣的特點。在我國檢察公益訴訟制度下，客觀正義作為檢察機關履職的基本要求，使得檢察公益訴訟的客觀性更加突出，檢察機關作為公共利益的代表，在公益訴訟中沒有任何自身的利益訴求，履行法定職責是啟動公益訴訟的唯一理由。二是督促性。根據憲法和法律規定，我國檢察機關是法律監督機關，這一職權屬性也充分地體現在公益訴訟中。無論是檢察機關啟動的民事公益訴訟還是行政公益訴訟，都有一個前置性的程序（或者說“訴前程序”）。具體而言，在民事公益訴訟中以“訴前公告”形式督促適格的機關或社會組織提起訴訟，在行政公益訴訟中以“檢察建議”的形式督促行政機關積極履行保護公益職責。可見，檢察機關對公共利益的保護是間接而非直接，是督促而非執行，實際上是把法律監督的理念和要求植入訴訟構造中，意在督促和推動相關主體自覺保護公益。三是協同性。檢察機關提起的公益訴訟，主要不在于解決爭議而在于解決問題，即如何使公共利益得到及時而有效的維護。然而，公共利益的維護往往是系統而復雜的，很多時候需要多方合作參與，因此，在公益訴訟中更強調協作而非對抗。比如，在楊浦復興島環境整治和修復工作中，在崇明島的黑臭河道治理工作中，在虹口歷史風貌保護工作中，都主動與行政機關加強協作，推動問題解決，起到了“雙贏、多贏、共贏”的效果。四是平等性。檢察機關提起的公益訴訟雖然也帶有國家公訴的色彩，但不同于刑事訴訟，更強調訴訟過程中兩造地位的平等。檢察機關在公益訴訟中的法律身份是公益訴訟起訴人，雖然不是一般意義上的原告，但在訴訟權利義務上還是具有與一般原告近似的地位，需要按照民訴法和行訴法的原則公平合理地承擔舉證責任等方面的訴訟義務。

檢察公益訴訟的出現，對于保護生態環境資源等方面的公共利益具有積極意義。首先，填補了訴權空白，完善了民事和行政訴訟制度體系。生態環境問題涉及不確定多數人的共同利益，但之前由于訴訟主體缺位導致大量生態環境侵權問題無法進入司法程序，造成“公地悲劇”。檢察公益訴訟出現后，形成了主觀訴訟與客觀訴訟相結合、私益訴訟與公益訴訟相協調的訴訟體系，有助于受損生態環境得到有效的司法救濟。其次，豐富了生態環境公益保護的法律手段。檢察公益訴訟制度出現之前，民訴法和環保法等已經授權有關機關和社會組織提起環境民事公益訴訟，但在實踐中提起訴訟的案例比較少，且在行政公益訴訟方面一直處于空白階段。檢察公益訴訟出現后，對社會組織提起的民事公益訴訟形成有力的補充和支持，檢察機關憑借案件來源、取證能力、一體化組織結構等方面的優勢，極大地豐富了環境公益訴訟的案件數量和類型，通過支持起訴等方式為其他主體的訴訟提供了事實認定、證據收集等方面的有力支撐。由于公益訴訟裁判具有擴張力，也便利了其他主體的環境訴訟活動。另一方面，公益訴訟也豐富了檢察機關參與環境治理的方式，可以綜合運用刑事的、民事的和行政的訴訟手段，全面地參與生態環境的治理。其三，促進行政機關在環境保護方面依法行政、嚴格執法。生態環境問題的出現，特別是長期存在的污染環境問題，往往與個別政府部門不依法履職和不作為存在聯系，個別地方基于稅收、就業和社會穩定等方面的顧慮，對污染企業睜一只眼閉一只眼，放松監管，導致環境損害問題長期得不到糾正。檢察公益訴訟的出現，起到了倒逼行政機關依法履職、嚴格執法的作用。2017年以來，我們就通過公益訴訟督促有關單位解決了河道被侵占填埋十多年的老問題，將長期不符合環評要求的養豬場納入退養計劃，推動關停了6家違法排污的企業。需要強調的是，建立在保護公益目標基礎之上的公益訴訟，不僅要求行政機關要依法履職，而且必須是完全、充分履職，這不僅涉及行政合法性，也涉及行政合理性的問題，對于行政機關的依法行政無疑提出了更高的要求。最后，強化了環境侵權責任人的賠付義務，起到了社會預防和法制教育的積極作用。損害環境應當“應賠盡賠”。兩年來，我們在提起的民事公益訴訟中，共向環境侵權責任人提出環境修復費、應急處置費、評估鑒定費等賠償請求計1086萬余元，使一些企業和個人承擔了環境損害的民事賠償責任。我們還積極探索訴前磋商機制，使當事人自認違法、自愿賠付的案件盡快進入環境修復階段，積極探索公益性服務替代經濟賠償的措施，解決貧困人士的執行問題。這些司法實踐都收到了良好的法律效果和社會效果。

兩年多來，上海檢察機關辦理的環境公益訴訟案件呈現出“五個多數”的特點：一是在案件類型上，行政公益訴訟占多數。在辦理的322件環境公益訴訟案件中，行政公益訴訟254件，占78.9%，說明督促行政機關依法履職是檢察公益訴訟工作的重點。二是在訴訟階段上，行政訴前程序占多數。根據法律規定，檢察機關提起行政公益訴訟之前，應當向行政機關制發糾正違法的檢察建議，只有在行政機關不回復、不整改的情況下，才可以起訴。從實踐來看，絕大多數的行政機關都能在規定的兩個月回復期內及時回復，多數都在合理的時間內完成了整改（占98.3%）。多數問題在訴前階段得到解決，這符合公益訴訟的價值追求，既維護了公益也節約了司法成本，提高了司法效率，應該說訴訟不是目的，解決問題才是關鍵。三是在監督對象上，基層行政機關占多數。包括鎮政府，街道辦事處，區一級的生態、水務、規劃資源、綠容衛生部門容易成為被建議的對象，這主要是因為基層行政機關承擔了大量具體的環保監管職責。四是在案件來源上，自行排查發現的線索占多數（來源于刑事案件的僅占36%）。在公益訴訟工作中，我們積極拓展案件來源，通過建立微信舉報平臺、舉報獎勵、公益訴訟觀察員、特邀檢察官助理、與市民熱線12345對接等機制，建立與有關機關、媒體和社會公眾的聯系渠道，形成了多元化的案源收集機制。五是在民事訴訟特點上，由刑事案件附帶提起的民事公益訴訟占多數。盡管來源于刑事案件的公益訴訟線索占比較小，但目前已經提起的21件生態環境民事公益訴訟，幾乎無一例外來源于刑事案件，有的是在刑事公訴的同時附帶提起，有的是在刑事公訴結束后單獨提起。對于這一現象，應當客觀看待。一方面，辦理刑事案件是檢察機關的優勢所在，將刑事公訴與公益訴訟緊密銜接，確實有助于強化證據收集，提升訴訟的質量和效率;但另一方面，也要看到，這一定程度上也反映了當前公益訴訟中，因為調查手段有限、調查取證難而產生的對刑事證據調查手段的依賴。

回顧兩年多的檢察公益訴訟實踐，既有成績和收獲，也有問題與挑戰。一是公益訴訟的理論研究還不充分。在一些重要的理論問題上還沒有形成廣泛共識。比如，關于政府生態損害賠償訴訟與檢察機關公益訴訟的關系問題，到底是兩種不同訴訟間的相互銜接，還是兩者同屬于民事公益訴訟？關于這一點還沒有統一的認識;再如，關于公益訴訟的受案范圍問題，是嚴格限定于法律列舉的“等”之內的幾個領域還是可以拓展到“等”之外的領域？此外，關于行政公益訴訟中行政機關履職的標準問題目前還不統一，我們的觀點是既要堅持主客觀統一標準，也應當堅持行為與結果相協調的評價標準。簡而言之，行政機關需窮盡一切法定的行政手段以維護公益。二是公益訴訟的制度供給還不充分。比如，檢察公益訴訟中的調查核實權問題，民訴法和行訴法都未涉及。比如，關于公益訴訟賠償金的管理與處置問題沒有統一的規定，全國范圍內還沒有建立統一的生態損害賠償基金，也沒有相應的管理辦法，這給實際工作帶來了困擾;同時，鑒定評估難度大、費用高的問題仍在一定程度上存在。雖然最高檢與生態環境部出臺了先鑒定后付費、由敗訴方承擔評估鑒定費用的意見，但也需要考慮到在一些案件當事人缺乏償付能力時鑒定費用如何解決的問題，否則長此以往必然影響鑒定方的積極性。三是公益訴訟隊伍的自身能力還需要加強。對于公益訴訟這項新職能，完全適應需要一個過程，特別是辦理污染環境案件專業性要求很高，需要加強相關的知識儲備以及調查取證和應訴技巧。