對國外公益訴訟制度的借鑒與思考

林道雨 吳世東

經過五年司法實踐，我國檢察公益訴訟取得了可喜的成績。但在實踐中發現在公益訴訟立法供給、機制制度建設等方面存在明顯不足，尤其是生態環境公益訴訟制度仍不夠健全完善。因此，我們有必要研究和借鑒美國、日本、巴西、俄羅斯等生態環境公益訴訟制度相對較成熟國家的立法與實踐經驗，以進一步增強生態環境保護效果。

美國：“私人檢察官”制度

1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著民事公益訴訟在美國的誕生。美國將維護政府利益和公共利益的訴權廣泛賦予政府、公民、個人和其他社會組織，并稱之為“私人檢察官”制度。該制度是指“為防止公務員從事違反法律所賦予的權限（之范圍）的行為，聯邦議會可根據憲法將此類起訴權授予檢察總長等公務員……聯邦議會還可以不指名檢察總長或其他公務員為此類訴訟的提起人……而且根據憲法，以立法的形式賦予非公務員的個人或非公務員的組織提起訴權。接受這一授權的人，就是私人檢察總長。”

此外，在《清潔空氣法》中規定了任何人都可以以自己的名義對包括美國政府、行政機關、公司企業、各類社會組織以及個人按照該法的規定提起訴訟。這就是著名的公民訴訟條款?！肚鍧嵥ā愤€規定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔起訴方花費的全部費用，國家再給予獎勵。這在很大程度上調動了公民參與環境保護的積極性。

日本：以環境行政公益訴訟為主

日本的環境公益訴訟，主要是環境行政公益訴訟，其健全的環境行政公益訴訟制度主要特點表現為“民眾訴訟”“住民訴訟”等。

日本《行政案件訴訟法》將行政訴訟案件分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。前兩種是以保護國民的個人利益為目的的主觀訴訟，后兩種是以維護客觀的法律秩序為目的的客觀訴訟。根據該法第五條的規定，所謂民眾訴訟是指“請求糾正國家或者公共團體機關不符合法規的行為訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關的資格提起的訴訟”。1948年，日本《地方自治法》第242條規定了“住民訴訟”制度，是指住民對地方自治體的違法行為提出要求改進與糾正的訴訟。住民訴訟是為了保護住民全體利益的訴訟，即使本人的權益沒有受到侵害，也可以提出訴訟。

巴西：以民事調查為起點

巴西《憲法》明確規定了檢察機關具有提起民事公益訴訟的職權。檢察機關公益訴訟法律工作的起點是民事調查，其目的是確定公益受損事實，認定損害范圍和程度，確定責任主體。被調查對象如果不配合，依情節可能會受到刑事制裁。在調查中，檢察機關可以與被調查對象進行談判和解，達成的正式協議稱為“行為整改承諾”，約定侵害方需要采取的補救措施、賠償方案等，一旦侵害方不履行協議，檢察機關也可以申請法院強制執行。

俄羅斯：當事人的申請是案件線索的來源之一

《俄羅斯聯邦民事訴訟法》是俄羅斯環境公益訴訟的主要依據。《俄羅斯聯邦民事訴訟法》第41條規定，如果檢察長認為有保護國家或者社會利益，或保護公民權利及合法利益之必要，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段介入訴訟。在該類案件中，當事人的申請是案件線索的來源之一。此外，檢察機關可主動地從大眾傳播媒體、各機關的例行檢查等途徑獲取案件線索。調查中，若發現有關機關或者企業存在侵害整個社會整體或不確定范圍的人的權利、自由和合法權益的行為，會先向發生侵害行為的機關或企業發出通知，讓其及時糾正違法行為。如果相關單位能夠自行糾正，檢察機關不需提起訴訟，但如果相關單位推諉搪塞、拒不糾正，檢察機關必須向法院提起訴訟。

完善我國生態環境公益訴訟制度的幾點思考?

首先，是突破傳統訴訟理論，放寬原告資格。我國現行法律規定提起生態環境公益訴訟的主體為法律規定的機關和組織，以及檢察機關。與生態環境損害無利害關系的公民無權提起生態環境公益訴訟。由于生態環境公益訴訟目的的公益性與每個公民息息相關，因此要更好地保護環境公共權益，拓寬原告資格是其重要前提。借鑒美國的“私人檢察總長”理論，即只要主張的是公共利益，就有權提起訴訟;日本的“民眾訴訟”“住民訴訟”，可以從兩個方面來完善提起生態環境公益訴訟主體資格。第一，將公民個人納入環境民事公益訴訟原告主體資格范圍，只要公民主張的是生態環境公共利益，就應充分保障公民參與訴訟的權利。第二，負有生態環境監管職責的行政機關怠于履行職責，致使國家和社會公共利益受到侵害，而檢察機關在一定期間未依法對相關行政機關提起生態環境行政公益訴訟的，應當賦權法律規定的組織可以提起生態環境行政公益訴訟，以彌補檢察機關怠于履行法律監督職責的空缺。

其次，是打破“履行職責”限制，拓寬線索來源。根據《民事訴訟法》《行政訴訟法》，目前公益訴訟線索限于檢察機關在履行職責中發現的情形。“履行職責”包括履行批準逮捕或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督、公益監督等職責。顯然在此情況下檢察機關的線索來源渠道受到極大的限制，也即大量損害生態環境的行為檢察機關并不能直接獲知，影響檢察公益訴訟職能的發揮，也影響了生態環境的保護效果。為此借鑒《俄羅斯聯邦民事訴訟法》賦權檢察機關可積極主動地從大眾傳播媒體、各機關的例行檢查等途徑獲取案件線索的做法，我國檢察機關發現、收集生態環境公益訴訟案件線索可以從以下幾個方面全面拓展：一是自然人、法人和非法人組織通過12309平臺等途徑控告、舉報的;二是有關國家機關、社會團體和人大代表、政協委員等轉交的;三是各檢察業務部門在辦案中發現的;四是在相關信息平臺上發現的;五是通過新聞媒體、社會輿論發現的;六是其他在履行職責中發現的。檢察機關通過對案件線索收集、甄別、研判、查辦，切實維護生態環境公共利益。

再次，賦予強制調查權，增強調查核實剛性。2018年，“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以司法解釋的方式規定，檢察機關辦理公益訴訟案件過程中有權調查收集證據。新修訂的《人民檢察院組織法》，明確指出檢察機關依法提起公益訴訟案件過程中可以進行調查核實，有關單位應當予以配合。但由于立法并未對有關單位不予以配合的法律后果作出規定，導致檢察機關調查核實權缺乏剛性強制手段，從而嚴重制約了調查效果和調查效率。巴西剛性的調查保障措施可以為完善我國生態環境公益訴訟調查核實權提供參考。立足我國司法實踐，可以通過立法的方式賦權檢察機關強制性調查權，并明確妨害調查取證的否定性評價。第一，在生態環境受到現實損害或有重大損害危險的情形下，賦權檢察機關可以采取強制性措施調查取證，檢察機關對調查取證妨礙者可以采取罰款、司法拘留等措施實施司法制裁;第二，檢察機關也可以向人民法院申請調查令進行調查取證，從而獲取強制性調查權。

最后，借鑒和解承諾制度，完善訴前程序。巴西檢察機關在開展公益訴訟調查中，可以與被調查對象進行談判和解，達成的正式協議稱為“行為整改承諾”，約定侵害方需要采取的補救措施、賠償方案等，一旦侵害方不履行協議，檢察機關也可以申請法院強制執行。為提高效率，節約司法資源，可以借鑒巴西檢察機關這一做法：第一，在生態環境民事公益訴訟方面，在保障國家和社會公共利益的前提下，檢察機關除了可以在訴訟過程中與被告人進行和解、調解之外，在訴前調查中，可以與侵權行為人進行和解，并簽訂和解協議，侵害方不履行和解協議，檢察機關可以申請法院強制執行。第二，在生態環境行政公益訴訟方面，基于現行行政訴訟法不適用調解制度，那么在提起行政公益訴訟之前，通過行政公益訴訟告知函、磋商、訴前圓桌會議等機制，督促行政機關履行生態環境監管職責，將生態環境公益受損問題及時、高效解決在訴前，切實維護國家和社會公共利益。

編輯：陳侃 ?hastingchen@163.com