全面依法治國背景下民間金融的發展路徑和風險研究

田原 賈月偉 郝曉雪

摘 要：針對落實全面依法治國總體要求和國內民間金融風險擴大的現狀，本文選取民間金融這一主體進行詳細分析。在總結民間金融概念界定、基本情況的基礎上，結合河北省實際情況，探索其發展路徑，并簡單提出風險防范措施。

關鍵詞：民間金融;發展;風險

1 民間金融界定

總結現有文獻，大多數國內外學者研究的方向在于民間金融的法律規制和民間金融的監管。一般而言，民間金融也是一種金融活動，它不同于正規金融，活躍于信貸市場，具有游離于正規法律監管體系之外、市場經濟下自行發展形成、以私人企業和個人為主要參與者、利率彈性較大四個特征。

2 民間金融基本情況

2.1 民間金融發展現狀

自1978年我國進行市場經濟改革以來，中國逐漸由計劃經濟主導轉為市場經濟主導，整體經濟加速發展，但是伴隨而來的是民間金融發展的種種問題。基于風險等各種因素考量，我國目前的國有控股銀行和股份制銀行通常把大部分貨幣資金投入到國有企業和國家重點開發項目中，中小企業及農村企業融資規模很小。據調查，正規金融越發達的地區，民間借貸參與率越低。這說明借款人對正規金融的信任度更大，在能滿足其資金需求的前提下，會傾向于正規的金融機構。雖然近年來我國出臺各項政策措施加強對小微企業和“三農”的金融支持，但是資金限額控制、利率管制和信任危機使得正規金融難以成為中小微民營企業的主要融資來源，這就需要民間金融來進行彌補。

隨著國家金融體制改革的不斷推進，民間金融正處于高速發展的時期。民間金融活動是涉及到許多經濟問題的一個復雜現象，且由于民間金融的公開性太弱，掌握全部民間金融活動真實數據的可能性幾近于零，因此也無法以數據為依托展開研究和制定對策。2013年，西南財經大學推算出中國民間借貸總體規模為5萬億元。實際上，由于民間金融的隱蔽性，其實際規模很難掌控。隨著民間金融規模不斷擴大、形式不斷創新的同時，也暴露出更多的問題。

2010年迄今，我國出現大范圍民間金融鏈條崩潰事件，僅媒體曝光的就有近千億元。2014年7月，爆發了邯鄲的大型房地產企業金世紀地產董事長史虞豹“跑路”事件，民間地下融資情況也浮出水面，包括卓峰、金世紀等在內的94家公司，初步涉及金額達93億元，并涉及政府官員。第十二屆全國人民代表大會第四次會議上，最高人民法院院長周強指出，各級法院審結民間借貸案件142萬件，標的額8207.5億元。根據西南財經大學發布的《中國民間金融發展報告》，考慮到民間金融風險程度，民間債務的綜合風險指數，河北省以33.2%位列全國第三，急需對此進行規范。

2.2 民間金融法治現狀

自改革開放后，我國民間金融經歷了短暫寬松、嚴格監管等階段后，終于進入了逐步開放時期。2004年至2006年，中央通過出臺文件、采取措施鼓勵小額貸款組織等多種所有制的金融組織發展，同時，2006至2007年間，銀監會發布了一系列行政許可實施細則文件，支持農村金融機構的發展。2008年，中國銀監會和中國人民銀行聯合發布《關于小額貸款公司試點的指導意見》。隨后，央行起草《放貸人條例》草案，但截至目前仍然未見任何出臺動靜。2010年國務院制定了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，并由中國銀監會等七部委發布了《融資性擔保公司管理暫行辦法》，進一步為其提供擔保制度上的支持。

在各項監管政策出臺的同時，也在一些法律條文中涉及對民間金融監管的法律規制。如《憲法》中提到要保護私人財產不受侵犯，這一條款也是民間融資合法化的根本依據;《合同法》對民間借貸行為作了明確規定;行政法規和《刑法》確立了對非法民間融資活動的處罰制度等。整體而言，我國目前對于民間金融的法律保障沒有完全到位，雖然在《憲法》《刑法》《民法通則》《合同法》等法律法規中對民間金融部分行為進行了規范，但是卻沒有專門的法條把法律規制對象定為民間金融這一整體。目前，河北省2017年12月發布了《河北省地方金融監督管理條例》，但是落地實施還存在諸多問題。因此可以說我國目前還沒有形成民間金融管理的完整的法律體系，對其實施監管的主體尚不明確，對于民間金融的法律保護、監管體制、政府支持、風險規避制度、信用制度等存在很大缺陷。

黨的十九大召開后，習近平總書記提出要“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”，周小川在《守住不發生系統性金融風險的底線》報告中提出“防控金融風險要立足于標本兼治、主動攻防和積極應對兼備”。因此，鑒于民間金融在我國目前市場結構中的所占比重和影響力都相當重要，就需要加強對其的監督引導，加強依法治理的能力。

3 民間金融的發展路徑

如圖2所示，目前正規金融機構基本能夠覆蓋不同需求范圍。對于低收入戶的生存性需求，運營性小額需求，建房、教育、醫療、婚喪嫁娶等需求以及所有的基礎設施需求，一般由政策性金融機構提供金融服務;對于中低收入戶到中高收入戶的生存性需求，運營性小額需求，建房、教育、醫療、婚喪嫁娶等需求，生產性較大額需求以及中小型企業投資、經營需求，一般由合作性金融機構提供金融服務;對于中高收入戶和高收入戶的以上需求，一般由小型商業性金融機構提供金融服務;對于高收入戶的大中型企業投資、經營需求，一般由大中型商業銀行提供金融服務。但是以上金融機構并不能滿足覆蓋范圍內的所有需求，因此民間金融必不可少。鑒于民間金融的體量和特點，其一般用于滿足低收入戶和中低收入戶的基本需求，或者對中等收入戶以上的大量資金需求予以補充。民間金融的作用使得規范民間金融發展、防范金融風險顯得尤為重要。

4 民間金融風險防范措施

民間金融的發展路徑變化，其目標客戶可能也會隨之變化，新的變化意味著新的風險，而民間金融的法律規制還未有效運行。因此，可以從以下方面入手進行風險防范：通過明確民間金融的法律地位、重新界定現有法律條文、建立合理的市場準入退出制度來加強相關法律制度建設;通過明確民間金融監管主體、建立民間金融登記備案監管制度、建立民間金融信息統計監管體系來完善民間金融監管體制;通過完善產權保護制度、推進利率市場化、完善存款保險制度來建立相應風險規避制度;通過構建廣泛的征信體制、建立專門的民間金融信用中介機構來制定民間金融信用體系;通過發揮地方政府聯動作用、維護執法司法公正高效、普及民間金融素質教育來強化民間金融環境建設。

其中建立合理的市場準入制度，對于私人借貸這種比較簡單的民間金融形態，可以根據其契約化、合同化的特點以相應法律進行規范，同時對企業間借貸的準入進行區分，將合法的、有益的行為方式納入法律管制范圍，如企業連結貸款;對于互助會、民間集資等具有非營利的互助性質、人數規模化、組織結構化等特點的民間金融形式，鑒于金融市場營利為目的的本質，可以保留其非正式的特點，不轉化為正規金融，使其按照各地區組織內在形成特點規范化運行;對于錢莊、典當行等運作方式接近于正規金融機構、并以營利性為目的的民間金融形式，建議將其轉化為民營中小銀行機構，賦予其一定的區域特色，以期更好為地方金融市場服務，優化資金配置。而完善退出制度中，對于具有組織結構的民間金融，獨資或合伙制形式的退出可以依靠地方監管當局聯系組織的經營者及其財產的第一繼承人，對組織進行清產核資，同時為防止惡意逃避債務，可建立有連帶責任的社會還款機制予以約束;股份制或有限公司式的退出，可以通過市場化的運作，以股份轉讓、清算并購等措施退出;對于自然人破產的制度設計，可參考國外的個人破產方式和程序經驗，規定納入個人破產清算的財產范圍，對破產的個人的消費額進行限制，同時對于破產的自然人提供救濟措施，按照法律要求履行相應義務的破產自然人可在完成財產內的債務償還之后，對于剩下的債務有條件的予以免除，并幫助破產的個人申請社會救濟。

其中明確民間金融監管主體，其他國家和地區的民間金融監管通常有三種模式：政府主導型、自律型監管和中間型監管。實際上，政府監管是有限的，政府履行干預職責也會發生目標偏差。而在政府力量之外，行業協會等各種非營利性組織以及道德傳統等社會力量在應對部分市場失靈問題時也可以起到非常重要的作用。建立完整的監管體制需要較長時間，以河北省現有的組織機構，可以在先期采取行業自律監管和政府監管相結合的措施，即以金融辦代替行業自律監管的職責。河北省目前沒有完善的民間金融行業協會組織，但是存在金融辦的組織架構。可以完善省、市、縣三級金融辦組織建設，招聘具有專業知識和實踐經驗的人員作為各級金融辦的主要負責人和管理人員，并且吸收民間金融組織代表作為金融辦民間金融的編外管理人員，在減輕人員壓力的同時能夠及時接收民間金融實際變動情況。此外，依托金融辦的政府職權，以廣泛的金融機構分支作為支撐，建立民間金融的監測點，可以很大程度上節省資金和人力。但是這只是短期內的折中方案，以金融市場自由化為目標的發展必然要求行業自律監管為中心的監管體制建立，必須把民間金融行業協會的發展提上議程。

參考文獻

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[2]王婷.民間金融風險生成機制研究：基于社會網絡的視角[D].杭州：浙江大學，2017.