邊緣化危機倒逼WTO改革提速

畢夫

在日前世界貿易組織（WTO）164個成員代表參加的特別視頻會議上，WTO總干事羅伯托·阿澤維多宣布自己將在8月31日正式離任，提前一年結束第二屆4年任期。對于在世貿組織工作了23年之久阿澤維多來說，早早地放棄重位要職有著太多的無奈，因為面對著一個功能日益式微的WTO，阿澤維多既找不到任何職業成就感，更難以在多方掣肘中交出讓成員國滿意的成績單，沒法干與太難干的焦慮驅動下只能選擇撂挑子不干。

從成立之初的111個成員國，到目前164個經濟體的加入，世界貿易組織在25年的歷史中不僅有效實現了擴容壯體，而且沉淀出了制定國際多邊貿易規則、組織多邊貿易談判和解決成員間貿易爭端的三大核心職能。在貿易規則方面，僅成員國達成的《貿易便利化協定》就砍去了全球貿易成本的14%；在貿易談判方面，僅信息技術產品的成功磋商就使相關產品出口量提升了三倍之多；在爭端解決方面，世貿組織至今圓滿化解了多達580余起貿易糾紛風險。按照英國《衛報》的最新報道，僅過去一年WTO就為成員國帶去8550億美元的收益，每個成員國的GDP平均增加4.5%。

然而，在對外釋放出規則引導、談判誘導以及調停開導等系列能量的同時，WTO也強烈感到三大核心職能所遭遇的羈絆日漸加重，相應的賦能空間被不斷壓縮，乃至與已經收獲到的組織成就相比，WTO在國際貿易重大問題上的發聲量所顯示出的衰竭程度更為劇烈，甚至邊緣化與廢置化的危機也在步步逼近。這里除了電子商務、數字貿易以及知識產權等相關規則上的空白和缺失折射出WTO創新步履沉重滯后鏡像外，多哈回合談判的流產夭折以及爭端解決機構（DSB）的停擺癱瘓更是世貿組織承受功能抑制與撕裂之痛的直觀表達。

涵蓋農業、非農產品市場準入、服務、知識產權等20項核心內容并承載著削減貿易壁壘和創造公平貿易環境的多哈回合談判最初確定要在5年之內完成磋商目標，然而從成員國的部長們坐到談判桌前的第一天開始，彼此在競相搶著表達各自觀點與主張的同時，圍繞著內容指向與政策條款所展開的爭論就從來沒有停止過，最終數輪回合下來，除了WTO第九屆部長級會議上收獲了《巴厘一攬子協定》這一距離談判目標十萬八千里的微小成果外，其他所有領域與項目的進展依然封凍與滯留在原來水平。眼看著談判無法進行下去了，接下來的部長級會議在多邊談判上不是走走務虛程序，就是轉移到其他與設定內容不相干的話題上，多哈回合談判實質上早已壽終正寢，只是形式上缺少一份WTO的官方聲明而已。

被視為WTO“皇冠明珠”的DSB在角色定位上是“全球貿易最高法院”，按照規定，DSB常設法官7人，并且處理每個案件至少需要3名法官。然而，從兩年前開始，7名法官先后有6人因任期屆滿或者年滿退休而離職，按照程序本應及時遴選和增補，但因美國以DSB存在“越權裁決”和“審理超期”等問題為由多次動用一票否決權干擾新法官遴選程序，導致DSB至去年年底只剩下一名法官。許多的增量貿易糾紛與新增投訴案例都不能在DSB那里得到合規審理，世貿組織仲裁機構陷入自成立以來的徹底停擺。而更為嚴重的后果是，在對初次判決結果提出上訴但最終卻得不到終審判決的前提下，敗訴方完全有充足理由否決專家組報告，貿易博弈也最終讓位和屈服于“叢林法則”。

特別需要強調是，WTO的三項核心職能其實是緊密相連的，尤其是后兩項構成了對第一項職能的有力保證，也就是說，多邊談判過程中如果成員國根本無視規則而是按照想當然自描自畫，或者說有了摩擦與糾紛又得不到公正判決且最終各自任性而為，即便是世貿組織能夠制定出非常嚴密與周全的貿易規則，但這些規則都只是一紙空文而根本無法落地，同時宏觀意義上代表著世貿組織失去法定執行力與有效性。由此觀之，目前WTO的功能已經不是局部萎縮，而是全方位塌陷，甚至用名存實亡來形容也不為過。

回過頭去看，多哈回合談判的無疾而終也許只是時間斷面上的一個休止符，但由此引致的后遺癥卻在持續發酵，那就是WTO成員國紛紛另起爐灶，集體性跳出多邊貿易體制而選擇雙邊自由貿易協定（FTA）。據世貿組織統計，在已經生效的區域貿易協定（RTA）中，近10年來雙邊FTA在RTA構成中的占比高達90%。雖然雙邊FTA較多邊貿易協定靈活性更強且操作簡單方便，但卻直接導致了世界貿易的碎片化，并割裂了全球價值鏈的分工與合作。而更重要的是，置于雙邊FTA中的國家在獲得了貿易合作紅利后，可能更多地會淡化或者放棄履行WTO成員國義務，世貿組織所倡導的多邊貿易進程于是變得更加的步履維艱。

組織凝結力遭遇雙邊FTA分流的同時，WTO更是受到了貿易保護主義、單邊主義等逆全球化浪潮的沖擊。根據《全球貿易預警》數據顯示，過去10年除了美國拋出了多達1500余項貿易保護措施外，G20中的另外19個國家也累計出臺了保護主義政策8000多項，其中僅2019年全球范圍內就新增了1291個新貿易壁壘，而伴隨著新冠疫情對各國經濟的沖擊，各種形式的貿易保護手段可能會密集登場。受到影響，在過往10年全球貿易增速只有金融危機前20年年均增速一半的基礎上，世貿組織預測今年國際貿易將出現高達30%的降幅。

顯然，無論是全球蔓延開來的雙邊FTA，還是從世界各個角落冒出來的單邊主義，抑或是各種改頭換面的保護主義政策，都已經成為了世貿組織所必須面對的全新挑戰，而且全球經濟發展重心的位移，貿易主體力量的重構，貿易形態的升級以及貿易方式的更替和改進等等，都需要世貿組織做出相應改變與突破時代局限，加速變革已經成為了所有成員國投射到WTO的基本共識。對此，中國、美國、歐盟、日本、加拿大和澳大利亞等均以不同方式提出了自己的方案建議，集體智慧無疑為世貿組織改革做好了基礎性鋪墊。

分析發現，盡管各方就世貿組織改革存在著不小的分歧，但除美國以外，幾乎所有WT0成員國在堅持多邊貿易體制、維護和加強爭端解決機制、提升日常工作透明度以及推動貿易規則升級等核心主張上基本保持一致，有了這樣的共同訴求，其他具體規則比如發展中國家身份的認定、最惠國待遇享受范圍與程度、公平競爭標準、產業政策和補貼以及爭端解決方式等都不難通過談判協商來解決，而且也容易求得各方接受的最大公約數。

不得不強調的是，無論美國對雙邊自由貿易模式表現得如何頑固與強硬，世貿組織改革都不能在多邊自由貿易上出現任何立場上的搖擺，因為只有捍衛了多邊自由貿易，才能確保WTO中弱小國家獲得可以站在一起的機會，從而在與大國博弈中取得相對充分的話語權，進而實現自己的利益訴求，而且在單個經濟體競爭力處于失衡狀態的全球格局中，保護落后與發展中國家是世貿組織一以貫之的基本理念，同時還是經濟強國所應當恪守的經濟道德底線；對于世貿組織來說，動搖了多邊貿易的根基，有關非歧視原則、促進公平競爭原則以及最惠國待遇原則等都將成為沒有任何實質意義的道德說教，整個組織也將徹底失去公共產品的屬性，進而被叢林法則所完全主宰與支配。

因此，圍繞著世貿組織變革可能出現的一個極端現象是，美國或許會通過實施退出WTO的行為來給改革制造壓力，但這種態勢不會持續很久。對于美國而言，徘徊在世貿組織之外，固然可以更加隨心所欲地制定對他國貿易條件，但那同樣意味著他國可以這樣對待美國；沒了世貿組織，美國可能在雙邊貿易中不得不投入更大成本來協調與其利益相關國之間的貿易紛爭；鑒于此，不排除像上個世紀80年代那樣，美國在搞出一大堆單邊措施或者雙邊沖突的麻煩后因形勢所迫又不得不回到多邊貿易體系中來。