關于上海市次要備塘廢除機制的研究

姚 倩，濮 勛，宋 晨

(上海市水利工程設計研究院有限公司，上海灘涂海岸工程技術研究中心，上海 200061)

上海市位于我國海岸線與長江入海口的交會處，東瀕東海，南臨杭州灣。由于特殊的地理位置，上海沿江沿海經常遭受風暴潮的襲擊。海塘作為第一道防線，對保障城市安全運行起到關鍵作用。

上海市海塘按照地理位置和功能要求的不同分為主海塘、一線海塘和備塘三大類，主海塘是指達到國家防御標準，對大陸和三島陸域起主要防御作用的堤防工程。一線海塘是指保護主海塘外水庫、港區等小范圍特殊用地的最前沿堤防工程或新圈圍工程中的前沿堤防工程。主海塘和一線海塘是目前海塘管理的重點。備塘又分為主備塘和次備塘。主備塘是指分布在內陸區域，能與主海塘共同形成封閉區域，且長期保持原有堤防形態，將繼續發揮防汛功能的海塘。次要備塘是指分布在內陸區域，除主海塘、一線海塘和主備塘以外的海塘。

隨著上海城市空間不斷外延，海塘工程布局發生了很多變化，內外海塘層層疊加形成了目前多道海塘的防御體系。一些次要備塘實際已處于第四、第五道防線，而有的次要備塘由于種種原因已被部分挖除。不論以上哪種情況，這些次要備塘對于防汛安全的貢獻非常小，但仍然占用了相當大的管理資源。因此，對于這類次要備塘是否仍需按照海塘進行管理，廢除后是否對區域防汛安全產生影響，都是值得研究和探討的問題。

1 研究意義

1.1 海塘管理壓力大

根據《上海市海塘調查資料(2018年)》(簡稱《調查資料》)，目前全市共有主海塘505.17km，主要備塘237.4km，次要備塘185.14km。由于近年來圈圍造地及外側主海塘達標工程的不斷實施，主海塘防御能力不斷提高，加之部分次要備塘在土地優化整合和整理過程中被挖除或侵蝕，導致現狀次要備塘分布比較零散，防汛功能已基本喪失，但仍在按海塘進行運行、管理及維修養護，給相關的海塘管理部門帶來了較大的壓力和人力、物力的浪費。

1.2 現行審批流程長

由于工程建設，經常需對次要備塘進行開缺、破堤、廢除等，取得相關行政許可的流程較長。而且，建設單位在缺乏類似工程經驗的情況下，容易造成未經審批論證就違規動工的亂象，等發現后再進行審批論證往往會影響主體工程的推進。

1.3 社會經濟發展需要

隨著社會經濟快速發展，產業布局不斷調整，許多大中型企業落戶海塘沿線，層層疊加的海塘分布使得企業規劃布局、道路布置及管線排布等等都受到影響。企業在進行規劃設計時，都提出部分或整段廢除次要海塘，為后續企業發展提供便利條件。因此，在不削弱整體防御能力的條件下，廢除部分次要備塘是符合現實情況，也是合理的。

因此，通過對目前全市范圍內的次要備塘進行梳理分類，在滿足防汛安全的前提下，研究次要備塘的廢除條件和廢除機制，對減輕不必要的海塘管理負擔，簡化廢塘審批流程，探索科學合理的次要備塘廢除機制，整合土地資源，加快城市化發展進程具有重要指導意義。

2 次要備塘廢除名錄

2.1 次備塘廢除的原則

次要備塘的廢除與否與其外側主海塘達標情況密切相關。根據目前外側主海塘達標情況及該區域主備塘分布情況，本研究將次要備塘進行以下分類：

當外側主海塘未達到規劃防御標準時，該區域防汛風險較大，次要備塘能有效的阻止或延緩淹沒災情的擴大和蔓延，有效控制受災范圍，減輕風暴潮引起的災害損失，在區域防汛中發揮較大的作用。因此，此類次要備塘不能進行廢除。

當外側主海塘已達到規劃防御標準，但區域內無主備塘或主備塘不連續時，在發生超標準風暴潮的情況下，次要備塘能夠阻擋涌入的潮水進一步向內陸區域前進，在區域的防汛中發揮了一定的防御作用。因此，該類次要備塘不能廢除。

當外側主海塘已達到規劃防御標準，且主備塘連續時。該區域已形成了兩道完整的防線，此時，次要備塘對區域防汛作用微乎其微，對防御能力幾乎不會產生影響。因此，可根據該區域的經濟社會發展需求適當廢除。

因此，次要備塘的廢除原則(如圖1所示)為：外側主海塘已達標，且主備塘連續的次要備塘。

圖1 次要備塘分類原則

2.2 防御能力復核及廢除名錄確定

基于《調查資料》，結合現行的規劃防御標準，重點選取主海塘外側河勢灘勢變化比較明顯的27個典型岸段進行防御能力復核計算，如圖2所示。經復核，外側主海塘達標情況與《調查資料》中現狀統計情況基本一致。根據廢除原則及復核結果，提出了《上海市次要備塘廢除名錄》，見表1。經梳理，全市可廢除的次要備塘共計31條，總長度約

表1 上海市次要備塘廢除名錄

29.18km，占上海市現有次要備塘總長度的15.74%，主要分布在浦東新區、金山區、奉賢區、寶山區及長興島，崇明島及橫沙島暫無可廢次要備塘。

圖2 典型岸段計算點位置圖

3 現行海塘廢除機制

3.1 上海市現行廢除機制

目前，我市海塘廢除辦法主要參照《上海市海塘管理辦法》第十二條“(原海塘的保留和廢除)新建大堤納入海塘統一管理后，市水務局應當根據新建大堤和原海塘的防御要求，結合所在地的防汛情況，會同市防汛指揮部對原海塘的保留或者廢除作出確認。對確認保留的海塘，按照本辦法統一管理；對確認廢除的海塘，按照國有土地的有關規定進行管理。”

廢塘的具體審批流程依據防汛工程設施廢除的審批，具體辦理的流程如圖3所示。市水務局根據國家和本市有關規定，對申請項目進行審查。如需實地踏勘、技術評審和征求有關部門(單位)意見的，由市水務局組織實施。

3.2 國內其他省市相關機制

我國海塘主要分布在東部沿海地區，其中浙江省、江蘇省以及福建省的海塘規模較大。故本次也調研了這些省相關的廢塘機制。

《浙江省海塘建設管理條例》第三十三條明確：海塘所在地人民政府應當保持二線海塘和隔堤的完整、連續、封閉，不得廢棄或者改變原設計功能。確需廢棄或者改變原設計功能的，應當按照規定由有審批權的水行政主管部門審查同意，報同級人民政府批準，并報上一級水行政主管部門備案。

圖3 防汛工程設施廢除審批辦事流程

《江蘇省水利工程管理條例》中指出：擅自開發利用河道、湖泊、湖蕩、海堤和沿海港河管理范圍的，縣級以上水利部門可責令其糾正違法行為、退出所使用的水利工程、恢復工程原狀、賠償損失或者采取補救措施，并可處以警告、沒收違法所得和一萬元以下的罰款。

《福建省沿海灘涂圍墾辦法》第二十一條指出：灘涂圍墾工程及其設施受國家保護，任何單位和個人不得侵占、毀壞。禁止在海堤及其管理和保護范圍內進行爆破、打井、采石、采礦、挖砂、取土、修墳等危害海堤安全的活動。禁止在海堤上建房、放牧、墾植、開渠、挖窯、損壞植被、存放物料、進行集市貿易等影響海堤安全的活動。禁止非工程管理人員操作海堤上的閘門以及其他設施。

3.3 現行廢塘機制的弊端

(1)從全國范圍來看，目前海塘廢除機制在海塘管理中仍是比較薄弱的環節，大多數省市僅在相關的管理條例中對廢塘有所提及，但都缺乏具體的審批依據。

(2)上海市現行的廢除機制較為被動，大多是由于建設項目的需要，由建設單位向海塘權屬單位提出廢塘申請。但建設單位缺乏相關經驗，往往等到項目報批甚至開工的時候方才知悉需要辦理該手續，造成拖慢主體工程進度，甚至需更改原設計方案，增加項目投資的后果。

(3)辦理的流程較長。由于工程建設，經常需對次備塘進行開缺、破堤、廢除等，一般對公用岸段的備塘進行廢除，建設單位需組織編制廢塘專項論證報告，并向相應的區(縣)級海塘管理部門提出申請，經得同意后，再以區(縣)級海塘管理部門的名義向市水務局提出申請，中間審批環節較多，審批時間較長。

4 廢除機制研究

4.1 審批流程

基于本次研究成果，為盡量減少審批環節，縮短流程，本次對廢塘審批流程提出簡化建議，具體為：申請人提交廢塘申請表后，上海市水務局依照《上海市次要備塘廢除名錄》，如擬廢除次要備塘在“名錄”內，申請人填寫“次要備塘廢除登記表”進行備案后，予以廢除；如擬廢除次要備塘不在“名錄”內，則根據現行的審批流程進行審批。具體流程詳如圖4所示。

圖4 審批流程圖

4.2 次要備塘廢除后土地權屬的變更

根據現狀次要備塘的分布，本次對現狀次要備塘的土地權屬和土地用途進行了初步調查。除極少數次要備塘如浦東向陽圩(張家浜南)、奉賢四團塘撐塘、橫沙島共青圩西岸及長興島毛竹圩南岸等土地權屬為集體外，其余均為國有。土地用途分公路用地、公共基礎設施用地、河流水面、灘涂、養殖水面、水工建筑用地等等。經初步統計，可廢次要備塘占地面積約為1.31km2(次要備塘寬度考慮兩側20m保護范圍)。可以直接廢除的次要備塘土地用途大部分為水利設施用地，占地面積為0.987km2，占可廢除次要備塘面積的75%。

次要備塘權屬基本屬于各區縣的海塘管理部門，目前，次要備塘廢除后，土地權屬直接轉至廢塘的申請單位，通常作為建設用地使用。從減少海塘管理部門自身負擔，減少管理養護人力、物力角度出發，對于在“名錄”中的次要備塘，各區縣的管理部門可以主動提出廢除。但廢塘后，土地權屬無人“接手”，海塘所仍是權屬單位。因此，在主動廢除后，土地權屬問題仍需要進一步解決。

4.2.1作為水利設施用地

對于一些堤線比較長，或緊鄰河道的次要備塘，可以考慮在廢除后實地開挖成景觀河道，或將原河道進行拓寬。一方面可以擴大水面積，緩解我市水面積不足的情況，增加區域排澇調蓄能力。另一方面，配合一定的景觀布置，可以改善周邊的生態環境。這樣土地權屬以及管理職責也從海塘管理部門移交至河道管理部門。

4.2.2用于置換水利設施用地

對于一些堤線較短，較為零散的次要備塘，難以形成大的水面積。這些次要備塘廢除后可以考慮統計其相應的占地面積，將其轉化為建設用地，農用地等，并按照一定比例置換相應面積的水利設施用地。

4.2.3作為道路

對于一些現狀路面較好，且有一定通行量的次要備塘，在廢除后可以考慮將其權屬轉至道路管理部門，作為普通市政道路進行統一管理。

5 結語

本研究形成的《上海市次要備塘廢除名錄》可作為上海市水務局次要備塘廢除審批的依據性文件，為簡化相關流程打下堅實基礎。本次提出的“名錄”是基于規劃防御標準、水情、工情及河勢進行評估形成的。隨著防御標準的提高及主海塘達標建設的不斷推進，可廢次要備塘統計數據應相應更新調整，原則上與《上海市海塘調查資料》同步，每五年更新一次。

同時，對于海塘管理部門主動廢除次要備塘后土地的權屬問題，本次僅從水利管理部門的角度提出了幾種建議。實際上這是一個涉及多個部門的綜合問題，需規土、市政、交通等多個相關單位的協調溝通。