當前科研人員隊伍亟待解決的幾個核心問題
——以上海為例

文/王建軍 顧承衛 于 博（上海科技管理干部學院）

“十三五”時期，我國科技人才隊伍發展迅速，梯隊合理，層次提高，越來越展現出強大的科研攻關能力，重大科技突破頻頻出現。科研人員正為我國邁向科技強國作出越來越大的貢獻。但是，客觀地說，我國科研人員隊伍建設還存在著很多不足和問題。上海是我國科技重鎮，是科研人才高度集中的城市。2019年9 月，上海市科協針對全市科研人員開展了一次大范圍調研，在反映成績的同時也揭示出幾個核心問題。

一、 科研人員隊伍的結構與供給方面

近年來，上海雖然出臺實施了“科改25 條”等一系列科技人才政策，但由于政策效果的充分顯現還需要一個過程，上海的科技人才在總量與結構上還不盡如人意。

1.人才隊伍結構

盡管人才優勢已經成為上海的重要競爭優勢，但是上海在人才發展方面也面臨著嚴峻挑戰。建設具有全球影響力的科技創新中心，需要各類人才的支撐，上海當前最為稀缺的是企業家人才、科學家人才、科技創業人才和風險投資人才四類人才。其中，科學家人才、科技創業人才的短缺是重要的結構性瓶頸。

首先，缺乏具有全球影響力、引領科技創新前沿的科學家人才。由于目前的創新平臺級別還不夠高、管理體制還不夠活、創新氛圍還不夠濃，上海在引進海外頂尖科學家方面仍然缺乏競爭力。即使上海擁有的院士專家數量在全國名列前茅，但其中能夠真正進入全球前列的科學家屈指可數，大師級科技人才短缺。2014—2017 年中國大陸入選湯森路透366 位“高被引科學家”中北京有92 人，位列全國第一，上海僅27 人，位列第四，占全國的7.4%。科睿唯安公布的2018 年度“高被引科學家”中大陸入選科學家有482 名，上海入選科學家雖有大幅增加，但是占全國總數僅為7.7%，這顯然與上海擁有的雄厚科技資源是不相匹配的。

其次，缺乏掌握最新科技知識、懷揣創新創業夢想的科技創業人才規模化群體。從硅谷、深圳的成功經驗看，它們都形成了規模化集聚的創客族群，這是一批受過理工科學歷教育，大多具備高科技企業從業經驗的科技人才，他們為追求創新創業而來到一個城市、一個園區，甚至環繞一所大學、一家高科技先鋒大企業形成集聚。這樣的創客族群在上海的張江、楊浦等已有雛形，但影響力還不大。由此導致上海缺少旗艦型、引擎型的科技企業和類似比爾·蓋茨、扎克伯格、馬云、馬化騰、柳傳志、任正非等明星企業家。還缺少具有高潛力、能夠把創業團隊變為“獨角獸”企業的青年科技人才。《福布斯》(Forbes)的“30 位30 歲以下俊杰榜單”，入選者中被認為可能會出現下一個或多個未來的馬克·扎克伯格，卻鮮見來自上海的青年創業人才。有三個促進創客族群形成的重要影響因素，即可以釋放眾多創業機會的創新源、保障創新創業低成本進行的商務成本條件和滿足創新創業活動需要的產業鏈配套條件。上海在前兩個因素上存在明顯制約，創新源不強、不活，商務成本居高不下，導致吸引力下降。

高端人才和基礎性人才的結構平衡是值得關注的問題。實現創新驅動發展，不僅要注重高端人才，也要關注多層次人才。全球科創中心建設，既需要四梁八柱，也需要千磚萬瓦；既需要領軍人才，也需要有階梯型的人才團隊。應該有梯度人才理念，既要關注高精尖科技人才，也要注重工匠人才的培養。缺少自己的工匠人才，我們的高精尖技術就不易落地。上海近年來更多地關注高精尖人才，而忽略了基礎的工匠人才培養。

創新人才和創業人才應當保持一定的比例。但是目前上海引進的海外高科技人才多數集中在高校、科研院所等體制內單位，以創新型人才為主。因此，加大創業型海外科技人才引進力度，是當前及今后上海引進海外人才工作中的重點方向。

上海本土人才的國際化水平還比較低。2019 年9 月，上海市科協針對全市科研人員的問卷調查顯示，上海科研人員對于“是否有過一年及以上的海外留學（含做訪問學者）或工作的經歷”的回答，“只留學”的占9.20%，“既留學又工作”的占6.80%，“只工作”的占4.30%，“都沒有”占79.80%，這不僅不利于瞄準世界科技前沿引領科技發展方向，也使得本土人才和海外人才的交流溝通存在嚴重不足（見圖1）。

2.人才隊伍的引進與保留

上海引進海外科技人才的總量規劃不足。多年來上海一直在擴大海外科技人才的引入范圍，推出新型的海外科技人才引入政策，但與上海建立全球科技創新中心，提高上海經濟發展質量的要求，差距還是很大，離國際大都市的海外人才引入水平的要求還有相當大的距離。隨著外向型經濟的發展和創新經濟的發展，以及上海建立全球科技創新中心的目標，所需要的海外高層次科技人才的數量是相當大的，而上海目前的引入海外科技人才的數量還遠遠不能滿足這些需要。

上海引進海外科技人才團隊不足。上海引入的海外科技人才中，以團隊形式引進的較少。此前上海出臺的各類海外人才的引入政策中，少有針對團隊引進的政策。2012 年在科技部首批選立的86 個重點領域創新團隊中，上海只有1 個團隊入選。江蘇、廣東近幾年均已出臺專門針對團隊建設的省級層面的政策，而且支持力度較大。廣東最高可支持8000 萬元到1 億元并通過“珠江人才計劃”，大力引進創新創業團隊和領軍人才，前三批共引進57 個創新科研團隊和49 名領軍人才，集聚了包括4 名諾貝爾獎獲得者、2 名諾貝爾獎評委在內的近千名高層次人才。2018 年初上海推出三項外籍人才新政，但是這三項政策主要是在提供居留、出入境便利方面，并未涉及人才團隊基金問題。

此次調研中，多數科技人才反映設立人才團隊基金很重要，認為團隊基金“非常有效”和“比較有效”的合計達到65.80%，認為“一般”“不太有效”和“沒有效果”和累計為34.0%。超過6 成的被調研者傾向于設立人才團隊基金。

針對“上海在國際拔尖人才引進面臨的主要困難”，科技工作者的選擇結果如表1 所示。在調研中被調查者還給出了一些人才選拔困難的原因：相對物質激勵較少、行政干預太大、人文及工作環境因素、缺乏好項目、語言和政策帶來的不方便等。這些也是值得注意的。

問卷調研顯示，較多歸國科技人才認為回國定居手續煩瑣、冗長。在外工作生活多年的留學人員在辦理回國定居時，所碰到的戶口、身份認定等問題涉及許多職能部門，時間跨度長，更要求本人親自辦理，往往導致多次往返，成本高昂。人民幣匯兌限額多有不便。部分歸國科技人才只身來滬創新發展，配偶和子女留在國外，需要定期匯兌外幣或郵寄出境，但國家對外幣匯兌的數額有嚴格限制，給他們的生活帶來很大不便。在學歷學位認證方面，42%的被調查歸國科技人才認為學歷學位認證周期較長，29.3%認為部分關鍵信息不通暢，28.7%認為存在政策執行的透明公平度不高、重復認證等問題。此外，促進外籍人才融入上海的技術移民制度尚未建立，影響了國際人才的引進和集聚。

二、 科研人員隊伍的培養和成長方面

1.科研人員隊伍培養

調查發現，當前上海在科技人才的培養和成長方面與著名的國際大都市仍存在很大差距。表現在：（1）社會和企業參與科技人才培養的意識不足；（2）博士后培養中，過多的“統一化”管理限制了博士后創新活力，“計劃色彩”使招收單位的自主權受到限制，博士后工作經費投入不足，資助力度相對較差；（3）科研管理日益行政化，頻繁的科研評價分散了科研人員寶貴的時間和精力，科研經費中的人員經費普遍反映比例較低，“雙肩挑”和一身多職現象使得繁瑣的行政事務擠占寶貴的科研時間；（4）科研人員，尤其是青年科研人員薪酬偏低，加劇了科研的功利化趨勢，無法沉下心來搞研究，把“冷板凳坐熱”；（5）科研獎勵制度存在一定程度偏差，重大科研獎項的功利效應被片面放大，各類科技人才支持計劃種類繁多，疊加遞進，客觀上助長了青年科研人員的“功利化”申報動機。青年科技人才成長缺乏“領路人”機制。大部分青年人在成長道路的關鍵時刻需要有人舉薦，而目前對領軍人才獲得成果的要求超出對其帶隊伍、舉薦年輕人的要求，“傳幫帶”機制不完善，青年人才難以快速成長。此外，國際交流與科研合作成效也不夠顯著。

生活保障政策有待完善。舒適便捷的生活是吸引優秀科技人才選擇上海的重要原因。但是目前這一群體在上海的生活還存在一些突出問題長期得不到解決。在上海引入的海外科技人才生活待遇上的需求主要集中在子女教育、住房等方面。

一是子女教育問題。子女教育問題日益突出，已成為歸國科技人才關注度最高的問題。海歸科技人才的子女接受過海外教育，初期回國可能不適應中國教育模式，漢語表達能力與國內同齡同學相比有一定的差距，使得升學難；一些海歸科技人才的子女若是外籍則無法免費享受義務教育。當前，上海雖然已經有多所公辦、民辦甚至是外國政府在華辦的各類國際學校，但是與歸國人員和外籍人員的實際需求相比仍有不小差距。調查數據顯示，當前歸國科技人才對子女教育問題的關注度達到了3.98 分(總分為5)，既超過經濟全球化等宏觀議題，也超過園區發展、政策開放等關系事業發展的核心問題（見圖2）。其中，70%的被調查歸國科技人才對學校的教育方式和內容不滿意，60%認為學校離家太遠、難以實現就近入學，超過50%認為收費太高，還有約40%的被調查歸國科技人才子女出生在國外，中文基礎差，難以適應公辦學校。

二是住房問題。此次調研中發現，住房條件是影響人才積極性前五位的因素之一。處于高位的房價讓很多有意向來滬發展的海外高層次人才望而卻步，也讓已經來滬的科技人才倍感壓力。用人單位的住房補助資金相對于房價來說仍是杯水車薪。住房問題的根源在于上海科研人員的收入總體相對不高，且穩定性收入部分比例較低，反映出科研人員薪酬體系尚未能充分體現價值導向。

2.科研人員隊伍成長

人才國際競爭力是發達國家衡量國力強弱的指標，提升人才國際競爭力應該成為中國走向世界、增強國際競爭力的驅動因素。中共上海市委黨校副校長郭慶松教授提出，上海的人才現狀是“三個不缺”和“兩個不夠”，“三個不缺”指的是：不缺人才理念；不缺相關的人才政策；不缺一般人才，碩士博士都不缺。“兩個不夠”是指上海人才國際化不夠、上海創新創業人才不夠。

圖2 歸國科技人才關注的重點問題

雖然有持續性的改善，但目前上海國際化人才的集聚度仍然較低。近年來在滬工作的外國人才的數字連年增長，2010 年底超過16.24萬人，到2012 年底為17.41 萬人，2017 年11 月在滬工作的外國人才數量達到21.5 萬人，占全國的23.7%，居全國首位。但總體看，在滬外籍人員占常住人口的比例還較低，僅為0.89%，與紐約、香港、新加坡等城市的差距還較大，遠低于硅谷（硅谷地區2/3 的科學家和工程師均來自于美國以外的地區），且近10年來外國人增速呈放緩趨勢（見表2和圖3）。由于政府缺位、越位、錯位現象在科技人才工作中同時存在，適應國際合作和競爭的社會管理和公共服務水平相對弱化。根據中國社會科學院與聯合國人居署共同發布的《全球城市競爭力報告2017—2018》排名顯示，上海的國際競爭力僅位于全球第14 位，位于國內的深圳與香港之后。

三、 科研人員隊伍的工作體制機制方面

1.人才工作體制機制

一是缺乏適合頂尖人才發展的事業平臺。總體而言，上海對科技工作者最大的吸引力是事業發展機會多，社會氛圍開放。然而，對國際拔尖人才來說，又面臨缺乏適合他們發展的事業平臺、經費支持不足、以及人才引進后的服務保障不夠、科研機構選人用人缺乏自主權等困難。上海已具備吸引國內外一般人才的條件和環境，但對國際一流人才的吸引力仍顯不足。人才層次越高流動性越小，流動的風險也越大，全球頂尖級的外籍人才對家庭、團隊的顧慮很多，對他們而言,最大的優惠政策不是錢，而是未來事業的平臺。而在這方面目前上海與其他全球性創新活躍城市仍有差距。

二是創新創業政策還不夠完善。調研中，歸國創業人才認為存在以下問題：一是稅率高，與新加坡等其他國家和地區相比缺乏優勢。目前初創期企業雖然享受所得稅減免政策，但是這些企業產品的技術含量高，要繳納的增值稅也較多，與新加坡等國家和地區相比缺乏競爭優勢，導致部分海歸高科技人才選擇到其他地區創業。二是各類收費較多且不透明。創業類歸國科技人才普遍反映，在廠房建設、設備安裝調試等環節往往有很多收費，極大地耗費了創業初期寶貴的資金。同時收費的環節、額度、標準等不夠透明，也無法了解所有收費清單信息。三是對初創企業的全方位幫扶不足。與其他創業者相比，歸國科技人才在國內的人脈資源明顯不足，對國內的市場環境、法律法規以及各政府部門也不熟悉，往往需要更多的幫助和扶持。而且，歸國科技創業人員由于其企業規模、納稅額等較小，往往難以獲得相關工業園區和服務機構的更多關注。四是部分優惠政策申請相對繁雜，評審規則和標準尚不夠完善和透明。調查中歸國科技創業人員普遍反映，要將大量時間用于相關事項的申報。

表2 上海與主要國際大都市外籍常住人口比較

圖3 在滬常住外國人占上海常住人口比例

三是評價考核機制有待改進。留學回國人員在國外工作生活時間較長，回國都會有一些適應性問題。通過問卷分析和座談會，體制內歸國科技人才對創新環境的評價，主要反映存在人才評價重視量化和顯性指標，忽視質量和潛力指標、考核機制不合理、薪酬福利過低等問題。上海雖然提出讓有貢獻的科研人員“名利雙收”，但是沒有具體的實施細則和辦法，此次調研中收入低仍然是眾多科技工作者，尤其是青年科技工作者反映突出的問題。

四是優秀科技人才激勵機制落實不到位。當前上海正在試點科技成果使用、處置、收益的相關政策，但是實施推廣力度需要加大。國有企業股權激勵機制還沒有突破性的改革措施。尤其是青年優秀科技人才激勵不足，脫穎而出的通道不順暢。青年人才牽頭承擔重大任務少，目前還存在項目安排慣于論資排輩的現象，有任務、有崗位也不敢放心大膽使用青年人員；對35 歲以下青年人才的支持嚴重不足，專門支持青年人自由探索的項目缺乏，青年人才的創造力和想象力未能充分發揮。

2.引入人才管理

科技人才引入的后續管理政策機制不夠完善。目前一些引入海歸科技人才的在滬單位在人才使用方面存在著部分不利于人才發展的負面因素。

一是青年科技人才的使用不夠合理。一些國外一流大學畢業歸國的博士，因在國內還缺少影響力，承接項目課題難，很多年輕人不但沒能像在國外那樣獨立帶領碩士生和博士生沖在科研第一線，反而只能成為院士、著名教授的助手，甚至只能從最低的平臺做起，這樣既不利于人才的使用，嚴重違背人才成長規律，也在一定程度上限制了青年人才創新發展的積極熱情。

二是外籍專家使用不合理。從調研的情況來看，在一些高校和科研機構中的外籍科技專家因為外籍身份而沒有資格申請國家級的項目、省部級和國家科技進步獎等。這在一定程度上不利于外籍高技術人才的使用和其才能的發揮。

三是薪酬管理體系和分配制度不合理。目前在滬的很多海歸科技創新人才集中在高校、科研院所和醫院等科教文衛系統，受制于事業單位編制，薪酬水平受事業單位體制內的薪酬限制尤其是績效工資總額限制，造成了薪酬與人力資本投入不匹配、與貢獻業績不匹配的現象，因此難以為高層次人才提供具有國際競爭力的薪酬待遇。

四是科技產出效益低，缺乏淘汰機制。目前上海的科技人員在科技產出率上仍然很低。反映在每年產生的重大科技成果和發表的高質量、有影響力的研究論文數量很少，高層次的創新型科技人才的創新活力也有待增強。從知識產權數量上看，2018 年上海每萬人口發明專利擁有量為47.5 件，遠低于北京（112件），尤其是低于北京的海淀區（329件），而在國際專利（PCT）申請量上，上海（0.25 萬件）大大低于廣東（2.53萬件）、北京（0.65 萬件）和江蘇（0.55萬件），PCT 擁有量在國際上更大大低于倫敦、東京、紐約和巴黎等國際城市，這些城市的PCT 擁有量基本都是上海的10 倍以上，差距十分明顯。每百萬人平均國際科技論文發表數量上海僅為872 篇，而倫敦、巴黎、新加坡均達到3300 篇以上，最多的倫敦是上海的10.8 倍。就目前的管理機制上看，還缺乏對海歸人才的淘汰管理機制。即使當前已有的淘汰機制也大多處于休眠狀態。要進一步制定和完善引進人才的淘汰制度，加強執行力，實行必要的量化考核，弱化海外引進人才的“光環效應”。

四、科研人員隊伍的發展生態方面

1.創新環境

盡管外國科研人員遠期看好包括上海在內的中國城市，但目前上海對外籍科研人員的吸引力還不大。據《自然》調研發現，60%以上生物和物理領域的受訪者看好2020年中國科學發展前景，但僅有8%的人表示準備現在去中國，多數人由于政治和文化等因素仍選擇在美國、歐洲、加拿大和澳大利亞發展。另據有關數據顯示，無論是金磚國家，還是G20 及歐洲五國國家人才，上海都沒有位列其最受歡迎目的地城市排名中。據課題組的調研，科技人員對學術環境、學術氛圍的滿意度最低，特別是在建立寬容失敗的氛圍、挑戰學術權威的氛圍以及學術獨立等方面滿意度最低，不滿意度最高（見表3），這都一定程度上影響了對人才的吸引和集聚。

表3 上海科研人員對創新環境的評價

調研中發現，上海寬容失敗的科研氛圍尚未真正形成。當前的科研項目考核機制以結果導向的目標考核為主要手段，使得科研人員感到較大的壓力，尚未把“寬容失敗就是鼓勵創新”的觀念融入到上海經濟社會發展實踐之中，那些承擔著探索性強、風險性高的科研項目的科研人員，缺乏體制和機制上的切實幫助和扶持。

此外，與周邊國際化程度較高的國家和地區相比，上海在人才環境的開放度（居留政策、出入境政策）、國際人才生活的便利度（公共管理服務、生活配套服務）、法制稅收環境、語言文化環境等方面都存在明顯差距。突出的表現是，外籍人士還是普遍感受到在中國生活和工作還存在諸多不方便，以至有專門的生活和工作服務“秘書”需求。國際社區的生態環境和國際化程度仍有很大差距，“類海外”的創業環境、辦公環境、生活環境等均未形成。

2.科創文化

人才發展離不開硬件建設，更離不開軟環境營造，因此加強科技人才創新創業文化軟環境建設，對于上海實施創新驅動發展戰略、加快具有全球影響力的科技創新中心建設進程意義重大。科創文化指的是能夠最大限度地激勵激發人們去進行科技創新（特別是重大的原始性創新）的文化。上海的科創文化其內容應該包含以人為本的理念、尊重人才重視人才的社會氛圍、倡導探索精神與創新精神、構建競爭合作機制、培養進取心、事業心與意志力等方面。

問卷調研中，對于“上海在科創文化建設方面的問題與不足”，被調研者認為，上海在科創文化建設方面主要存在改善科研工作環境投入后勁不足、求異創新激勵機制有待健全完善等問題與不足（見表4）。

表4 上海在科創文化建設方面的問題和不足

上海具有建設國際金融、貿易和航運中心的良好條件，也具有建設全球科技創新中心的硬件環境，但創新創業文化軟環境則仍然相對滯后，并成為促進上海改革創新的瓶頸短板。上海地方文化中存在有利于創新的因素，包括敢為天下先的精神、上海海派文化的開放性等。但作為一個國際大都市，在歷史、環境變遷中濃厚的科技創新文化氛圍尚未完全形成。如上海地方文化中，存在著安于現狀、抑制創新的白領文化，會形成文化的結構性鎖定。其對科技界的不良影響體現在，部分科技工作者安于現狀，攀登世界科技高峰的自信心不足，缺乏敢闖敢冒的精神；部分年輕科技工作者心浮氣躁，急于求成，缺乏甘于寂寞、“十年磨一劍”的精神；有的科研團隊自我封閉，不同學科之間缺乏交往、溝通和相互學習等。此外，上海還存在注重實惠、講究當前的弄堂文化，以及特殊的語言習慣等，一起形成了排斥創新、較為保守、安于現狀的負面文化形態。