論“三權分置”下農村土地管控制度創新策略

孫淑潔

摘要：近幾年來，我國農村土地制度改革取得了很好的進展，而“三權分置”則是其中一個重要內容，這項制度的實施雖然提高了土地利用率。但仍然存在一些問題。本文基于此，針對當前面臨的問題，探索并提出“三階段綜合管控”的制度構想，希望可以更好的解決“三權分置”政策實施過程中所遇難題。

關鍵詞：三權分置;農村土地管控;制度創新

1農村土地改革面臨的問題

1.1土地利用強度提高

自“三權分置”政策提出就一直受到廣泛關注，并取得了不錯成效，土地利用強度得到很大提高。

首先，從生產關系上來看，社會文明的進步離不開生產關系和生產力的發展，而土地利用強度的提高是生產關系發展的重要表現。隨著社會生產力的不斷發展，生產關系也在不斷變化，現在已經進入到了現代農業生產經營體系，土地利用強度不斷提高。現在，生產關系再一次面臨調整，農業生產者的要求發生變化，舊的土地制度已不能滿足生產力的要求及適應社會的發展。

在此之前，我國農村土地制度是“兩權分立”的，即土地所有權和承包權分離，但隨著社會的發展，“兩權分立”變成現在的“三權分置”，而“三權分置”的土地改革會極大提升農村土地的利用強度。“三權分置”主要有兩個特點，首先，改革以后，土地公有制的屬性會有所減弱;其次，是經營權被分離，那么土地的經營權人和所有者之間的距離會擴大，就可能存在經營權人過度開發土地的現象。

1.2經營權人的環境保護義務

在“兩權分立”時，農戶承包土地享有支配土地權利，自然而然也就可能生出保護土地的義務，履行的義務必須與享用的權利相一致。但“三權分置”的政策實施以后，土地經營權可能經過數次轉換過程，那么土地對于經營權人而言更多的是一項投資，以便獲得足夠的經濟利益，而如果要承擔保護環境義務的話，經營權人的生產成本便會增加，從而影響到獲得的經濟利益，所以自然不會積極的承擔保護環境的義務，也不會去控制土地的利用強度。雖然目前我國很多法律都規定了經營權人必須要承擔保護環境的義務，但是這些法律規定的義務強度和范圍不夠，要保護好土地流轉之后的環境需要更強的法律規范。“三權分置”實施后，經營權人沒有保護環境的動力，同時又沒有法律法規明確規定經營權人需要承擔的保護環境的義務。

2土地利用管控制度落后

2.1法律法規針對性不強

目前，在《土地法》、《土地管理法實施條例》等法律中對“三權分置”政策進行了規定，但這些法律法規不夠詳細且缺乏針對性。比如權利主體和義務主體發生錯位時應怎樣應對就沒有明確涉及。我國農村經濟的發展要求農村進行土地制改革，這是我國經濟體制改革的重中之重。“三權分置”改革是先出臺政策，然后試點推廣，最后才針對實施中存在的問題對法律法規進行完善。

2.2法律強制性缺乏保障

農村土地經營權流轉是要簽訂流轉合同書，并在合同里要詳細規定好經營權人的權利和義務，合同條款要合法且有針對性，根據實際情況的不同進行調整。但按照《合同法》規定，在簽訂流轉合同時可以不考慮生態環境保護問題，這就導致農村土地利用強度管控只能依據雙方的意志決定，而目前法規的不完善導致這種協定難以達到理想效果。目前，我國法律在實施時缺乏強制性保障，在賦予經營權人權利的同時也應規定其應該承擔的義務，這就包含經濟上和環境保護上的雙重義務。

2.3政府監管不到位

在我國，生態環境保護主要依靠政府的力量，但在土地利用方面政府可以做的卻十分的少。理論上，政府無法對經營權流轉后的土地進行監管，而實踐中政府作為監督者一般都是在事情發生以后才出面處理，而此時生態環境已遭到了破壞。再者，政府發揮宏觀調控的職能權限，難以直接利用職權管控經營權人的土地利用強度。

3農村土地利用管控制度創新

3.1把土地利用強度管控納入合同中

首先，應修訂和完善法律法規，把生態環境保護作為土地經營權流轉合同中的必備項，這樣不僅可以提高人民的環境保護意識，還可以確保生態環境保護工作的開展有切實可行的保障，同時還可以推動土地流轉雙方都達成保護生態環境的共識。把生態環境保護作為流轉合同中的合法內容還可以連接政府，讓政府成為確保該合同內容被實施的監督者和出現損害合同行為時的調解者。

3.2引入“三階段綜合管控”構想

所謂的“三階段綜合管控”是指在“三權分置”的前提下，把環境質量標準、公眾參與度、土壤環境影響評價重評等制度引進來，在農村土地流轉的前后期及屆期時三個階段對土地進行綜合管控。

3.2.1經營流轉前期

（1）環境質量標準評估制度。該制度既可以更好地保障人體健康同時維護好生態環境保護資源，并且充分考慮如技術、經濟條件等現實因素的基礎制定的規定。按照我國法律規定，在土地流轉合同簽訂之前需要進行突然環境質量評估，要聘請專業的人員進行測評，同時把各項數據登記在冊，把這些資料做為環境質量重評的重要參考資料。在環境質量標準測評的時候應該選擇專業、公正的第三方機構開展這項活動，這樣才能保證資料的真實性和準確性。

（2）特別環境影響評價制度。目前，我國已經有比較完善的環境影響評價制度，但這項制度和特別環境影響制度有所不同，主要體現在農村土地經營權包含農村設施建設和農業生產兩個部分。

首先，農業設施建設方面，在這個方面的環境影響評價制度是可以使用的，但在農業生產方面應該采用特別環境影響評價制度。特別之處主要就體現在農藥、化學制劑的使用是不確定的，不同的經營權人使用不同的農藥，或者使用農藥的劑量也會變化，而農藥使用完以后又是直接影響到土壤的，因此在環境測評的時候應該關注這些不確定因素，把各種影響都考慮到，并把這些影響因素控制在土壤可以承受的范圍內。當然在農業生產方面也有一些和環境影響評價制度相似的地方，比如科學的分析農業生產活動可能產生的環境問題，提出有效保護環境的方法等，這些和工程建設項目的內容基本是一致的。

3.2.2經營權流轉后土壤環境質量年審制度

土地經營流轉之后被使用的期間內，土地承包權人應該每年對土地進行抽樣檢測，而經營權人也有義務配合承包權人開展這項工作。做出這個規定的原因如下，首先，農村土地資源是一項十分重要的資源，關系民生;其次，土壤遭到破壞大多都是突然發生的;再者，土壤一旦遭到破壞就很難得到快速的恢復。因此，年審制度可以督促經營權人提高環境保護意識，保護好土地的質量。之所以選擇承辦權人負責抽樣是因為，土地的好壞對承包權人是有直接影響的，所以承包權人一定會做好這項工作。但是，承包權人也可能受到利益的誘惑或者是其他因素的影響偽造樣本，因此還需要給與經營權人抗辯權，如果經營權人對檢測的結構有疑義可以提出來，重新抽樣進行二次檢測。

3.2.3經營權屆期時，環境影響評價重評制度

根據我國法律規定，環境影響評價要進行二次公示，但美國法律則規定環境影響評價要進行重評，在項目屆期時，對環境影響進行重評，確認是否有對土地造成未預期到的影響，如果有還要及時的確定對于新的環境影響要承擔的責任。

因此，在我國農村土地改革過程中也可以引進環境影響評價重評制度，在土地經營權流轉屆滿是對土地進行再次測評，并和上一次評價結果進行對比，確認土地經營項目是否對土地造成了未預料到的傷害。這樣就可以減少土地破壞卻找不到負責任人的情況。環境影響評價重評制度可以確保土地經營權流轉過程圓滿完成，在最后一個環節起到監督和完善的作用。

“三階段綜合管控”的構想是基于當前“三權分置”實施過程中存在的問題所提出的，該構想在經營權流轉的三個階段都做了詳細規劃，規范了經營權人的權利和義務，確保經營權人需要承擔保護環境的義務，防止其只顧追逐經濟效益，而忘了生態效益。

參考文獻：

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[2]程兵. “三權分置”下農村承包土地經營權抵押問題研究[D].貴陽：貴州大學，2016