祁連山自然保護區生態環境現狀分析與對策建議

潘欣 李金文 郭生祥

摘要：

本文就祁連山國家級自然保護區生態環境問題，以2014年10月環保部公布的保護區范圍和功能區為時間界限，對甘肅祁連山國家級自然保護區成立以來存在的346項生態環境問題進行調查分析研究，查明了保護區范圍內生態環境問題分布的時空范圍，分析了問題的原因，提出了整改的建議。

關鍵詞：

生態環境;現狀分析;對策建議;祁連山

中圖分類號：S181

文獻標識碼：A

DOI：1019754/jnyyjs20200630037

1研究背景

祁連山處于西北干旱區，由于高大山系對水汽的阻隔和抬升作用，使山區降水充沛，形成西北干旱區荒漠基質上的“濕島”斑塊，是黑河、疏勒河、石羊河3大內陸河的發源地，維系著河西走廊綠洲生態平衡和經濟社會的可持續發展，減緩、阻擋了庫姆塔格沙漠、巴丹吉林和騰格里3大沙漠的匯合與前移，保證了“一帶一路”關鍵節點河西走廊的生態安全，國家將其納入“兩屏三帶”生態安全戰略格局之中。1988年，被國務院批準為國家級森林和野生動物類型自然保護區;1995年，被中國“人與生物圈”保護委員會批準進入中國“人與生物圈保護區”;2000年，被確定為國家天然林保護工程實施區;2004年，被確定為國家重點公益林;2008年，列為全國50個重要生態服務功能區之一;目前，是國家公園體制創新示范區，也是我國生物多樣性保護區的優先區。這些無不顯示其生態地位已上升到國家生態安全戰略高度[1]。祁連山區如此重要，但生態退化嚴重，突出表現在濕地、草地退化明顯且沙化范圍逐漸擴大，灌木林線上移，青海云杉林分質量下降，冰川消退趨勢明顯，黑河徑流量不均衡，氣候惡劣，沙塵天氣頻繁，凍土最大深度銳減且向季節凍土演變，積雪蓋度、厚度遞減，群落類型單一，土壤養分有效性受限，生態環境破壞嚴重。

甘肅祁連山國家級自然保護區位于甘肅省西北部，行政區域地跨武威、金昌、張掖3市的天祝、古浪、涼州、永昌、山丹、甘州、民樂、肅南8縣（區）。2014年，國務院批復甘肅祁連山國家級自然保護區功能區調整方案，劃定總面積19872萬hm2，其中核心區5041萬hm2，緩沖區3874萬hm2，實驗區10957萬hm2。保護區設有外圍保護地帶666萬hm2。

祁連山現有冰川2859條，冰川總面積19725km2，儲水量8112億m3，冰川消融每年給祁連山發源的石羊河、黑河、疏勒河3大內陸河河川徑流補給量125億m3。祁連山保護區現有60萬hm2森林，130萬hm2草原，每年涵養水源75億m3。祁連山森林生態系統每年所產生的生態服務功能價值223億元。這對西北干旱區涵養水源的意義十分重大。

祁連山區發源的黑河、石羊河、疏勒河3大內陸河每年有726億m3出山水，灌溉著河西走廊超過6667萬hm2的農田，不僅僅養育著500多萬河西人民，還提供商品糧接給著甘肅中部干旱貧困地區，承載著河西700多萬頭牛羊的畜草產業發展，孕育著河西走廊有色工業鎳都金昌和酒泉鋼鐵公司、我國最早的石油基地玉門油田管理局、國防工業四零四廠、酒泉衛星發射基地等[2]。

祁連山有得天獨厚的旅游資源和眾多湖泊資源。現有青海湖、哈拉湖、大小蘇干湖、寺馬河湖、依克柴達木湖、茶卡鹽湖等10大名湖。祁連山有著名的張掖丹霞地貌、荒漠雅丹地貌、山丹馬場草原、肅南康樂草原。祁連山有豐富的文化遺產和裕固族少數民族文化、敦煌莫高窟、馬蹄寺石窟、天梯山石窟等。祁連山保護區現有1311種高等植物，294種野生動物，13種國家一級保護動物，其中雪豹、藏野驢、白唇鹿是極珍稀國家一級保護野生動物。祁連山蘊藏著133種礦產資源和豐富的水能資源，特別是已勘探清楚的石油天然氣和煤炭儲量較大。祁連山的冰川、森林、綠洲、荒漠構成了4種不同的自然景觀。祁連山可以說是被沙漠包圍的濕島，是中國生態環境保護的心臟和重要生態屏障[3]。

祁連山對中國最大的貢獻不僅僅是帶來了河西走廊現代工農業生產的繁榮昌盛，創建了古絲綢之路貿易，引來了民族宗教文化的傳播，送來了玉石礦藏，更重要的是，祁連山以其造就和養育的冰川、河流與綠洲做墊腳石和橋梁，讓中國的政治、經濟、文化、民族宗教和生態文明通過中國西北浩瀚的沙漠，與新疆的天山握手相接，中國人民在祁連山的護衛下走向了天山和帕米爾高原，也走向了世界，形成了絲綢之路經濟帶。據說張掖之名是取“斷匈奴之臂，張中國之掖”之意，河西走廊就是中國之臂，其讓中國拽回了一個新疆[4]，對維護民族團結和邊疆穩定有著舉足輕重地位，這就是祁連山生態環境保護和區位重要的最大政治意義。

2015年3月、5月和6月，原環境保護部衛星環境應用中心和西北環境保護督查中心對甘肅祁連山國家級自然保護區進行遙感監測及實地核查時，發現保護區內礦產資源開發、水電設施建設活動明顯，旅游設施未批先建，生態環境局部有所惡化。2015年9月，原環境保護部、原國家林業局就甘肅祁連山國家級自然保護區有關問題聯合約談張掖市人民政府、原甘肅省林業廳和甘肅祁連山國家級自然保護區管理局主要負責人。2017年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區突出生態環境問題整改不力發出通報。甘肅省委、省政府高度重視通報中指出的祁連山生態環境問題，立即研究部署祁連山生態環境問題整改落實工作，提出整改方案，建立了省級層面的問題臺賬，實行倒逼銷號制度，以2014年10月環保部公布的祁連山國家級自然保護區范圍和功能區界為時間節點，限期對各類違法開發建設活動進行清理整治，確保祁連山生態問題整改到位[5]。2018年1月，甘肅省十三屆人大一次會議通過了甘肅祁連山國家級自然保護區礦業權分類退出、水電站關停退出整治、旅游設施項目差別化整治和補償等辦法，有力有序解決各種歷史遺留問題和疑難雜癥，祁連山生態環境問題整治取得階段性成效。

2調查內容及方法

以甘肅林業系統自然保護區生態環境保護問題清理排查項目清單、甘肅祁連山國家級自然保護區整改及生態修復工作臺賬為依據，以2014年10月環保部公布的保護區范圍和功能區為時間界限，對甘肅祁連山國家級自然保護區自成立以來存在的346項生態環境問題進行調查分析。

通過收集查閱甘肅祁連山國家級自然保護區管理局生態環境問題整治形成的臺賬、文件、科研論文、新聞稿件、專題新聞等方式，按項目所在行政區劃、項目位于保護區功能區位置、項目類型、項目始建時間，分類匯總保護區內礦產資源開發、水電開發、旅游設施、其他人為活動（水利設施、道路、工廠等）等生態環境問題。

3調查結果及分析

31按行政區劃分

張掖市179項，其中，采礦58項，探礦59項，工廠3項，公路6項，旅游景區及基礎設施11項，輸變電線路1項，水電站22項，水利設施14項，鐵路1項，其它人工設施4項。張掖市179項生態環境問題按發生地分：肅南縣140項，甘州區7項，民樂縣12項，山丹縣6項，高臺縣5項，臨澤縣1項，中農發山丹馬場8項。

武威市145項，其中，采礦21項，探礦34項，公路7項，旅游景區及基礎設施14項，輸變電線路4項，水電站13項，水利設施7項，鐵路1項，其他人工設施12項，遙感監測30項，環保督察2項。武威市145項生態環境問題按發生地分：涼州區11項，天祝縣124項，古浪縣10。

金昌市22項，其中，采礦18項，探礦1項，水利設施1項，水電站2項。金昌市22項生態環境問題按發生地分均在永昌縣境內。

32按功能區劃分

核心區16項，緩沖區26項，實驗區232項，跨核心區緩沖區實驗區4項，跨核心區緩沖區5項，跨緩沖區實驗區15項，跨緩沖區實驗區外圍1項，跨實驗區外圍41項，跨核心區緩沖區實驗區外圍4項，保護區外圍2項。

33按項目類型劃分

采礦97項，探礦94項，工廠3項，公路13項，旅游景區及基礎設施25項，輸變電線路5項，水電站37項，水利設施22項，鐵路2項，其他人工設施16項，遙感監測30項，環保督察2項。

34按始建時間劃分

341保護區成立之前（1989年以前）

據不完全統計，保護區成立之前已經存在的探采礦項目達40多項，因開礦造成的破壞面積達38667hm2。

342保護區成立之后到功能區調整前（1989—2014年10月）

據統計1989—2014年10月期間，先后在祁連山保護區內設置探采礦項目117個，開發建設水電項目35個，開發建設旅游項目25個。

343保護區范圍和功能區調整后（2014年10月至今）

據不完全統計，在保護區范圍和功能區調整后，有12個項目在保護區內建設。

祁連山自然保護區生態環境破壞歷時半個多世紀，主要分3個階段，包括保護區成立之前、保護區成立后至保護區范圍及功能區批復前、保護區范圍及功能區批復后至今。保護區成立之前，主要的生態環境破壞行為以森林砍伐、盜伐為主。保護區成立后，由于國務院批復的面積和實際管理面積不一致，保護區條例等相關法律法規無法落實，導致大量的探采礦項目、水電項目和旅游項目在保護區內先后實施，造成保護區生態環境局部惡化;據統計保護區346項生態環境問題結果顯示，祁連山自然保護區生態環境破壞問題主要以探礦采礦項目建設類型尤為突出，保護區實驗區內各類項目建設居多，保護區境內張掖段發生生態環境破壞問題高于武威段、金昌段[6]。截至目前，保護區內全部建設項目依據甘肅省政府辦公廳《關于印發甘肅祁連山國家級自然保護區礦業權分類退出辦法的通知》、《關于印發甘肅祁連山國家級自然保護區水電站關停退出整治方案的通知》、《關于印發甘肅祁連山國家級自然保護區旅游設施項目差別化整治和補償方案的通知》進行整改及差別化處置，對歷史原因造成的生態環境問題全部開展了生態修復，確保保護區內各類項目合理有序運行，生態環境得到有效改善。祁連山國家級自然保護區生態環境問題整治雖然初戰告捷，但給人們的教訓和警示是深刻的。在不同的歷史時期對林業的主導產業要求不同，20世紀80年代以前，林區是以生產木材為主，為國家經濟建設服務;20世紀末以前，國家倡導保護和發展并重，但以犧牲生態環境為代價發展經濟問題司空見慣;21世紀以來，國家執行保護優先，綠色發展方略，特別是黨的十八大以來，黨中央提出了創新、協調、綠色、開放、共享5大發展理念。要深刻領會綠水青山就是金山銀山深邃內涵，一定要堅持生態保護優先理念，把祁連山國家級自然保護區生態環境保護好，建設好。

4存在的問題及原因分析

[BT（2+1]41保護區內人口過多，人類活動頻繁，生產生活對山區資源依賴性強

藏族和裕固族為祁連山自然保護區內居住人數最多的2個少數民族，畜牧業經營是農牧民主要的經濟支柱，地方政府為增加農牧民就業渠道、拉動區域經濟發展、增加地方稅收，對保護區內的礦產、水電、旅游等自然資源依賴性強，造成生態保護與經濟發展的矛盾，生態承載力超負荷運行。

42保護區范圍功能區劃長期不明確

保護區建立之后至2014年10月前很長一段時間內，保護區范圍、面積和功能區劃不明確。1987年，國務院公布的第2批國家級自然保護區名單中祁連山國家級自然保護區的面積是23萬hm2，而甘肅省把祁連山國家級自然保護區1期規劃總面積為2653萬hm2。保護區范圍雖經多次調整，但始終沒有得到國務院批準確認，也未向社會發布;加之相關部門審批手續的規定不一致，部門溝通協調機制不夠健全，造成了保護區開發建設項目多，管理部門無法規范管理和依法查處難度大。1988年祁連山自然保護區成立，歷經了4次調整，真正確定保護區范圍面積和功能區是在2014年。由于祁連山自然保護區的建立先于《中華人民共和國自然保護區條例》頒布，在保護區建立前及相關行政審批設置前置條件時區內已經有大量的鄉鎮、村莊、房屋、道路、礦山探采、水電開發、旅游等項目，因無法掌握保護區準確的四至范圍與功能區界限劃入保護區，從而導致保護區內包含了較多已建項目，造成與現行政策法規的矛盾[7]。

43相關政策法規不一致

1994年國務院頒布的《中華人民共和國自然保護區條例》規定保護區區劃為核心區、緩沖區和實驗區;禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。1997年甘肅省人大頒布的《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》第11條規定：“保護區劃分為核心區、實驗區和經營區。”第14條規定：“經營區內在不破壞植被的前提下，可以有計劃地開展多種經營活動，并實行輪封輪牧。”長期以來，因經營區由禁獵區演變形成，一直存在采礦、探礦、耕種、旅游等多種生產經營活動，形成了大量礦山、道路、耕地、景區、村鎮、水電及軍事設施，在保護區范圍調整時劃入了實驗區，形成現有建設項目和設施，違反了保護區管理條例的行為。

44管理體制不順，對違規建設項目監管乏力

保護區管理局下設的22個基層保護站與地方國有林場為1套人馬2塊牌子，基層保護站只是按原省林業廳通知要求加掛了自然保護站的牌子，沒有通過機構編制部門正式批建，無法取得執法主體資格證書，沒有《自然保護區條例》的執法主體資格，無法以保護站名義對違反自然保護區管理條例行為進行查處。在保護區森林公安執法體系中，省森林公安局祁連山公安分局由省森林公安局管理，森林派出所由所在市、縣（區）森林公安分局管理，與祁連山分局沒有隸屬關系和明確的職責分工，只有少量的業務協作關系，保護區森林公安機構缺乏統一管理和指揮，難以形成合力，不利于森林公安對保護祁連山生態環境職能的發揮[8]。

45點多面廣，管理手段落后，巡護監管難以到位

由于保護區東西距離超過800km，南北寬30～80km，面積大、范圍廣，進入保護區的溝口、道路眾多，區內和周邊農牧民多，在保護區范圍內生產生活人為活動頻繁，加之地方政府和群眾保護意識差，巡護監管難度較大。

46國家投入嚴重不足，基礎設施建設滯后

祁連山國家級自然保護區成立32a來，國家的總投入不過10個億，基本上是實施天然林保護工程的經費，200萬hm2面積的國家級自然保護區，在保護站點基礎設施建設，森林防護道路維修和設備購置、現代自動化監測管理系統、隊伍建設和人才培養、科研宣傳教育、造林育苗、封山育林、有害生物防治、野生動物保護、森林公安隊伍建設、生態環境修復等投入很少，致使祁連山保護區的各項建設滯后。希望國家加大投入，加快祁連山國家級自然保護區建設步伐。

5整改建議

國家應加大對保護區投入力度;理順管理體制，依法依規管理好祁連山國家級自然保護區生態環境;遷出保護區核心區常住人口，減輕人為干擾破壞保護區生態環境;提高政治站位，全社會齊抓共管，走保護優先綠色發展之路，加大祁連山保護區植被恢復的同時，重視冰川保護;加大科支撐力度，重視人才培養;應用現代化科技手段，建設尖端自動化監測管理體系和科學研究體系。

參考文獻

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（責任編輯李媛媛）