礦產資源領域審計協同紀檢監察、檢察機關調查取證研究

摘 ?要：紀檢監察機關和司法機關是我們國家反腐敗的兩大支柱，而政府審計作為監督機構，查處大案要案中涉及到的財政收支問題是其職能范圍內的工作。三者共同發力，形成反腐敗的“金三角”。本文從礦產資源領域腐敗案件著手，對該領域貪腐問題的研究現狀及相關部門聯合辦案的規定進行了總結，在厘清了政府審計、紀檢監察檢察機關三者內涵及職能的基礎上，分析立案后審計在協助紀檢監察機關、檢察機關辦案時的不同規定和做法，探討審計機關如何在聯合辦案過程中發揮協助作用。

關鍵詞]：礦產資源腐敗案件;審計取證;腐敗治理

中圖分類號：F239.66 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

一、引言

黨的十八大以來，在審計署的協助下，紀檢監察機關和檢察機關查處了一批礦產資源開發領域貪污腐敗問題。2018年1月13日發布的《中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議公報》指出：“著力解決選人用人、審批監管、資源開發、金融信貸等重點領域和關鍵環節的腐敗問題。”不言而喻，礦產資源開發領域依然是反腐敗的聚焦點。正是由于資源領域腐敗具有“涉及面廣、涉案人員多、金額巨大及負面影響深”等特點，應當在理論與實務中都予以重點關注。礦產資源資產是目前公認的五大自然資源資產之一，由于其固有的隱蔽性等特點，導致發生在該領域的貪腐案件層出不窮且金額巨大，國家審計“免疫系統”的功能也受到嚴重挑戰。正是由于該領域的貪腐現象嚴重，落馬官員不計其數，因此對該領域腐敗案件的研究極具代表性和典型性。一方面，作為領導干部自然資源離任審計的一個重要構成部分，研究礦產資源審計對我國加快推進生態文明建設、深化生態文明體制改革有積極作用;另一方面，隨著礦業權市場不斷發展，而相關的配套措施、法律法規未及時跟進，礦產資源領域已成為腐敗的高發區，因此，對礦產資源腐敗案件的研究也是為了實現國家反腐敗斗爭壓倒性順利的的必然要求。當前關于審計與紀檢監察、檢察機關聯合辦案的研究主要體現在三個方面：“審、紀、檢”協同治理腐敗機制的研究、審計證據與司法訴訟證據的轉化以及審計線索的移送。而針對立案之后，各部門在進行進一步地調查過程中，審計機關應該如何利用自身的技術優勢協助紀檢監察與檢察機關調查取證，對這一問題還有待進一步深入探究。

二、相關研究綜述

（一）礦產資源領域腐敗問題的研究現狀

自2015年7月起，國土資源部在全國部署開展了礦產資源領域專項整治行動。通過補征收入、追回資金等促進增收節支5600多億元，處理4133人，制定和完善制度3877項。這些數據透漏出礦產資源開發領域腐敗現象的特點，即：涉案金額巨大，危害十分嚴重;滋生腐敗環節多，“窩案”“串案”頻發;手段隱蔽多樣，發現和查處難度大（李靔，2016）。關于礦產資源領域腐敗多發的原因，鐘紀安（2016）認為：一是礦產資源開發行政權力介入深，權力尋租空間大;二是相關部門和企業制約權力的制度不健全，紀檢監察、檢察、審計等監督失之于寬松軟。同時他提出要加大監督執紀問責力度，遏制腐敗蔓延勢頭，深化體制機制改革，從根本上鏟除腐敗滋生土壤。發生在礦產資源領域的腐敗案件多以貪污賄賂為主，礦產資源專項資金包括礦產資源補償費，探礦權、采礦權使用費及價款，這些都屬于專項收入，正因為治理礦產資源開發領域腐敗問題難度大，需通過對該類型的案件進行深入解剖，不可能一蹴而就，必須堅持標本兼治，多管齊下。

（二）審計機關與紀檢監察、檢察機關聯合辦案的相關研究

檢察機關和紀檢監察機關無疑是我國反腐敗的兩大支柱（丁曉波、陳元，2016）。有關審計與紀檢監察、檢察機關協同辦案的研究出現較晚，近幾年才開始有學者涉足這一新的研究領域，王會金（2015）分析了政府審計與紀檢監察在治理腐敗中協同運作的可行性，并設計了二者的協同治理模型，強調通過序參量管理，完善系統整體的有序協作。并提出協同效應可以運用到更廣泛的與紀檢監察協作的財政審計、金融審計、國有企業審計、公共工程審計及資源環境審計等領域中來。熊磊（2016）總結了政府審計與紀檢監察的協同運作在理論研究、制度規范、合力整合三方面存在的不足，對癥下藥提出三大優化策略：加強理論研究、細化制度規范、整合系統合力。這對創新腐敗治理機制來說，具有一定的借鑒意義。此外，他也對政府審計與紀檢監察的契合性進行了分析，認為政府審計與紀檢監察目標一致、客體交叉、職能趨同。將協同治理腐敗機制分為制度規范、組織架構、資源共享三個層面來進行構建。王會金，嵇欣欣（2018）基于反腐敗的視角，分析了政府審計與行政部門在腐敗治理中的法定職責，并通過價值目標、職能、監督客體、監督內容等方面對審計機關與行政機關協同治理腐敗的可行性進行分析，認為二者可以在腐敗治理方面發揮協同治理功能，提升腐敗治理效率。

三、審計協助紀檢監察、檢察機關調查取證可行性分析

（一）審計協助紀檢監察、檢察機關辦案相關規定

2003年頒布的中共中央紀委、監察部、審計署《關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協作配合的通知》中明確規定：紀檢監察機關和審計機關共同立案查處的案件，案件查清后，對黨紀政紀責任的追究，由紀檢監察機關負責;對違反國家規定的財政收支、財務收支行為的審計處理、處罰，由審計機關負責。紀檢監察機關在查處案件中，需要審計機關協助配合的，可以商請予以協助，審計機關應當予以配合。2004年頒布了《最高人民檢察院、審計署關于進一步加強檢察機關與審計機關在反腐敗工作中協作配合的通知》中也規定：加強檢察機關與審計機關的協作配合，實現審計監督與法律監督的緊密銜接，整合資源，優勢互補，有助于形成反腐敗工作的合力，對于深入推進反腐敗斗爭，維護社會主義市場經濟秩序，保障社會主義現代化建設順利進行具有十分重要的意義。

（二）審計機關、紀檢監察、檢察機關治理腐敗的目標一致性

審計機關與紀檢監察、檢察機關同屬國家監督系統中的子系統，三者都發揮著國家治理腐敗監督的作用。三者之間存在著以下的一致性：首先，治理腐敗目標趨同。審計機關著重從經濟活動中找到病根，順藤摸瓜，違紀違法分子在其作案過程必定會在單位會計賬簿和相關資料中留下痕跡，審計機關可以為司法機關判案提供專業上指導性證據，政府審計和紀檢監察、檢察機關的最終目標都是為保障黨內純潔性以及政府機關、行使公權力的組織依法行使權力;其次，監督內容交叉。政府審計是一種獨立性的經濟監督活動，在腐敗治理中，審計機關需要收集腐敗的證據，審計機關通過審查財政財務收支等會計資料以及相關經濟活動來發現權力的違規使用問題。而紀檢監察，主要是對權力是否存在失范和失效行為進行監督。檢察機關是懲治貪污賄賂、瀆職等職務犯罪的專門機關。在監督內容上，將三者職能進行有效融合與整合，有利于形成權能互補、機制銜接和辦案效果相互促進的腐敗治理新格局。審計機關與紀檢監察、檢察機關協作運行過程如下圖所示：

四、審計協助紀檢監察、檢察機關調查取證存在的問題及對策

（一）存在問題分析

由于目前審計監督工作與紀檢監察、檢察機關查辦職務犯罪案件工作相銜接的工作機制還不夠完善，實踐中還存在法律制度體系不健全、案件線索移送處理不及時、信息溝通不順暢等問題，影響了對腐敗犯罪行為的打擊力度和效果。

1.法律制度體系不健全

關于審計與紀檢監察、檢察機關協作配合的制度尚未達到立法層面，現有的相關規定大多屬于規范性文件層次，法律效力位階較低。審計法（1994年制定、2006年修改）及其實施條例均未設置有關移送條款。僅有的幾個規范性文件也只對相關監督主體之間的協作配合作出要求，沒有具體操作上的規定。

2.案件線索移送處理不及時

在審計移送全過程中，缺乏移送前情況通報、移送時信息交流、移送后結果反饋等機制的保障。在實務工作當中，審計人員專業能力也對審計移送工作機制起著重要作用。部分審計人員業務知識以及專業技術水平不能勝任業務發展的需要，對被審計單位的違紀違法行為“看不出、識不破”，對違紀違法問題線索的事實證據、責任對象“找不全、拿不準”，這對審計移送質量的下降以及審計移送風險的增加也存在重大影響。

3.信息溝通不順暢

大量事實表明，一些案件需要相互保持信息互通才能真正辦好，否則往往因為信息溝通不及時導致貽誤時機或線索流失;一些案件需要相互移送才能真正形成完整鏈條，否則往往因為沒有及時移送而查不了、查不好或達不到應有效果。所以紀檢監察、檢察機關和審計機關，要進一步提升查辦案件協作配合的層次和水平，通過運用大數據、云審計等手段，促進“監督全覆蓋”，為推進黨風廉政建設和反腐敗工作做出新的貢獻。

（二）對策及建議

1.健全審計法制環境，完善案件線索移交制度。礦產資源審計的范圍不應僅局限于財政財務收支、作出重大決策以及執行法律法規等情況。還要從政策制定角度入手，從源頭上預防和治理腐敗，促進領導干部廉潔勤政。2019年12月10日，中央紀委國家監委網站發布《執法機關和司法機關向紀檢監察機關移送問題線索工作辦法》。該辦法是適應紀檢監察體制改革新形勢新要求的一項重要黨內法規，是紀檢監察機關與執法機關、司法機關開展協作配合的重要制度依據。在這樣的背景下，審計署也應相應出臺針對審計機關問題線索移送的工作辦法。給具體的工作實施提供制度保障。地方審計機關在參照審計署的規定后再根據自身工作實際情況制定具體可行的實施辦法。

2.審計機關要在查處大要案中發揮專業優勢。近年來，紀檢監察、檢察機關通過審計機關移送的違法犯罪線索，及時查處了一批隱藏較深的腐敗問題，有效防止了財政資金和國有資產流失，保障了改革順利進行。實踐表明，審計機關在發現案件線索、推動案件突破上有著獨特的優勢和重要的作用。在當前，經濟領域的違法犯罪的勢頭雖有所遏制，但仍是我國當前腐敗現象的最重要特征，其中經濟案件占全部案件的70%以上。所以，審計機關應充分發揮保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能作用和專業優勢，正確處理審計的預防、揭露和抵御的關系，在審計中敢于揭露問題，發現大要案的線索，并與紀檢監察機關、司法機關形成合力，保障經濟社會的健康發展。

3.完善信息溝通機制。審計機關應大力推廣和應用先進的審計技術方法，通過構建云審計平臺來提高審計質量水平，利用云審計的大數據處理技術來實現審計與監察委員會的案件線索協同管理，在保證審計信息質量的高效性和安全性的同時，打通審計全覆蓋與監察全覆蓋之間的壁壘，用技術協同促“監審協同”。

五、結論與展望

礦產資源領域中出現的腐敗行為主要是由于政府部門對資源的配置有著絕對的掌控力，資源在流轉過程中權力被濫用或缺位導致的。而權力市場和政府產品市場都是不完全競爭市場，在信息不對稱條件下，權力監督不到位，為權力尋租者提供了諸多可能。審計機關在發現了違紀違法問題線索之后按照規定及時移送紀檢監察或檢察機關，并協助紀檢監察、檢察機關在后續證據搜集等過程中提供專業幫助，共同為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利發力。

參考文獻

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作者簡介：唐賽（1996.02—），女，漢族，湖南長沙，會計碩士研究生，湖南工商大學，研究方向：審計理論與方法。

基金項目：本文章由湖南省研究生科研創新項目資助，項目名稱：協同治理視角下礦產資源審計腐敗治理機制研究（項目編號：CX20190906）