完善我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建議

張晶?司雪俠

【內(nèi)容摘要】礦產(chǎn)資源是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著礦產(chǎn)資源的開采，礦區(qū)遭受了嚴(yán)重的生態(tài)問題，因此有必要對礦區(qū)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度。本文以榆林為例，從生態(tài)補(bǔ)償理論出發(fā)，分析了礦區(qū)的現(xiàn)狀及生態(tài)補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀和不足，進(jìn)而提出了完善我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償制度的建議。

【關(guān) 鍵 詞】礦產(chǎn)資源;生態(tài)補(bǔ)償;法律制度;榆林

中圖分類號：D922.62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）11-0056-03

作 者 簡 介：張晶（1987-），女，碩士，講師，研究方向：法理學(xué);司雪俠（1977-），女，碩士，教授，研究方向：刑法學(xué)。

一、礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c特征

法律作為一門嚴(yán)謹(jǐn)性的科學(xué)，對于生態(tài)補(bǔ)償給出了法律上的界定，這里筆者對眾多的認(rèn)識和理論做統(tǒng)一的闡述：為了防止生態(tài)環(huán)境被破壞，更加科學(xué)合理地利用自然，實(shí)現(xiàn)與自然的和諧共處的一種良性發(fā)展，而對自然的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理和恢復(fù)，是一種以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為主要手段，以法律為保障的新型環(huán)境管理制度。這樣的生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制可以有效地減少甚至消除礦產(chǎn)企業(yè)在開發(fā)礦產(chǎn)資源的過程中不承擔(dān)任何成本而隨意開采的行為。

因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償不僅可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益的最大化，而且可以對相關(guān)主體產(chǎn)生積極的影響，因此生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袨榫哂忻黠@的正外部性。比如我國榆林地區(qū)開展的生態(tài)補(bǔ)償，不僅使當(dāng)?shù)氐木用瘾@益，而且我國其他地區(qū)也免受了沙塵風(fēng)暴的侵害，人們都享受了干凈清潔的空氣，享受了美好的生態(tài)環(huán)境，因此這種生態(tài)補(bǔ)償是全社會都受益的。生態(tài)補(bǔ)償在保證生態(tài)系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，激勵和引導(dǎo)人們積極參加生態(tài)文明建設(shè)，不僅促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善，而且實(shí)現(xiàn)了個人利益和社會利益的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾苑治?/p>

對于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾裕覀儚娜齻€方面來分析：首先，生態(tài)補(bǔ)償制度可以有效保護(hù)礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國長期以來對礦產(chǎn)資源的開采和消耗造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境壓力，部分地區(qū)甚至面臨生態(tài)系統(tǒng)崩潰的危險(xiǎn)。因此，盡快建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是必要的。其次，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以有效確保礦區(qū)生態(tài)保護(hù)的資金投入。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定，“誰污染，誰治理，誰受益，誰補(bǔ)償”，這樣的補(bǔ)償原則保證了可以通過向礦產(chǎn)資源開發(fā)者或者受益者征收一定的稅費(fèi)，進(jìn)而保證礦區(qū)有足夠的資金用于生態(tài)環(huán)境的治理和恢復(fù)工作。最后，生態(tài)補(bǔ)償制度可以實(shí)現(xiàn)礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。我國的礦區(qū)由于過度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)十分脆弱，礦區(qū)的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)都面臨嚴(yán)重的困難。因此，礦區(qū)必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，通過構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度來幫助礦區(qū)走向可持續(xù)發(fā)展的道路。

榆林是我國西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)比較早的區(qū)域，煤炭資源的開發(fā)最開始促進(jìn)了榆林地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但是隨著開采的時間變長，生態(tài)問題不斷暴露出來，礦區(qū)當(dāng)?shù)厝藗兊纳拓?cái)產(chǎn)安全都受到了嚴(yán)重的危害。對此，榆林市采取征收水資源費(fèi)和水污染費(fèi)等一系列的政策，以期解決礦區(qū)工人與企業(yè)的矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，但是，這些政策對一些大型企業(yè)的約束微乎其微，企業(yè)經(jīng)常以沒有具體的賠償標(biāo)準(zhǔn)為理由來推脫責(zé)任，政府部門苦于沒有確鑿的法律依據(jù)來要求企業(yè)做出賠償，因此亟需通過國家建立專門的生態(tài)補(bǔ)償法，將各利益者的相關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確的界定。

二、我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

（一）生態(tài)補(bǔ)償法律制度不夠健全

現(xiàn)有的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法之間缺乏聯(lián)系，沒有統(tǒng)一的法律體系，因此經(jīng)常會出現(xiàn)不同地域之間礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度不同甚至有沖突，從而造成執(zhí)行困難的問題。我國的《礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)形勢，沒有體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟詈驮瓌t，急需對其進(jìn)行修訂。

我國對礦產(chǎn)資源的開發(fā)和監(jiān)管進(jìn)行了多年的探索，制定了一系列的法規(guī)，但是這些仍然不能滿足新形式下礦產(chǎn)資源的保護(hù)工作，我國據(jù)此制定了《生態(tài)補(bǔ)償條例》，榆林地區(qū)也就生態(tài)補(bǔ)償問題進(jìn)行了探索，并建立了相應(yīng)的礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理補(bǔ)償制度，但是由于生態(tài)補(bǔ)償制度一直處于試點(diǎn)過程中，到真正意義上的實(shí)施仍有一個漫長的過程。

（二）礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度無法滿足現(xiàn)實(shí)需求

我國的礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度剛剛建立，尚不成熟，各省也相繼出臺了一些實(shí)施辦法用于協(xié)調(diào)礦區(qū)治理與生態(tài)恢復(fù)，礦區(qū)環(huán)境治理也取得了初步成效，但是由于我國幅員遼闊，各個礦區(qū)所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜，各地所要采取的礦山環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)措施也各不相同，因此礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金無法滿足我國生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的現(xiàn)實(shí)需求。

榆林地區(qū)一直實(shí)行的是多年前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)重，原來的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適用。而且原來的補(bǔ)償費(fèi)用主要用于居民的搬遷和對農(nóng)作物損害的賠償，對于因開發(fā)而造成的水土流失、地表下陷等問題沒有足夠的補(bǔ)償。榆林地區(qū)老舊的礦山企業(yè)并未繳納礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金，但是其開采造成的生態(tài)環(huán)境問題難以得到恢復(fù)，對于此種歷史遺留的環(huán)境問題，政府根本難以滿足礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的資金需求。

三、完善我國礦產(chǎn)資源部生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建議

（一）建立健全生態(tài)補(bǔ)償法律體系

我國的《礦產(chǎn)資源法》條文設(shè)計(jì)上存在不明確以及矛盾的地方;《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》則是具有針對性的法規(guī)，內(nèi)容上不夠全面;一些地方性立法也存在規(guī)定混亂、征收方式不同等問題。這些問題都需要進(jìn)行通過立法加以修訂和完善。主要針對三個方面進(jìn)行修訂和完善：一是出臺具有“龍頭”地位的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法，以統(tǒng)領(lǐng)不同部門和不同地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)制度;二是將礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆珊头ㄒ?guī)進(jìn)行有機(jī)的協(xié)調(diào)，比如《土地管理法》和《環(huán)境保護(hù)法》兩部法律的立法出發(fā)點(diǎn)是不同的，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償無法真正落實(shí)，對此需要進(jìn)行進(jìn)一步的修訂;三是著力于設(shè)立具有可操作性的立法，法律不是籠統(tǒng)地概述一下相關(guān)礦產(chǎn)資源主體的義務(wù)，對于具體的生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇胧⒎绞健?biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)性的問題都要進(jìn)行明確的規(guī)定，使其成為“硬核”法律。

（二）重構(gòu)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制

將用于生態(tài)補(bǔ)償方面的稅費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一的改進(jìn)，可以從現(xiàn)行資源稅、礦產(chǎn)資源稅、礦區(qū)使用費(fèi)等幾個方面來進(jìn)行。

首先可以建立廢棄礦山的生態(tài)恢復(fù)基金。建立專門的廢棄礦山基金，吸收民間投資，用于礦山生態(tài)的治理工作，這樣不僅有助于解決生態(tài)問題，而且減少了政府的負(fù)擔(dān)。需要注意的是，廢棄礦山生態(tài)治理基金要做到專款專用，對資金的取得、使用和管理都要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，保證信息公開和透明。這項(xiàng)基金對于改善西部地區(qū)尤其是榆林這種礦產(chǎn)資源豐富而又生態(tài)脆弱的地區(qū)有重要的作用。

其次，提高礦產(chǎn)資源稅稅費(fèi)。由于榆林礦產(chǎn)的開發(fā)在全國經(jīng)濟(jì)中占有重要的地位，同時榆林的地理位置比較特殊，處在沙漠的腹地，常年風(fēng)沙，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，因此國家應(yīng)該按照最高標(biāo)準(zhǔn)來制定榆林地區(qū)的資源稅稅率。根據(jù)相關(guān)政策及實(shí)際情況，我們建議把榆林地區(qū)的煤炭資源稅稅額提高到每噸5元，將天然氣資源稅額提高到每千立方米20元，將石油資源稅額提高到每噸24元，同時將油氣管道運(yùn)輸營業(yè)稅改為由輸出地和輸入地雙邊征收，通過立法，將這些資源稅和營業(yè)稅用于生態(tài)補(bǔ)償。

最后，征繳生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)有利于調(diào)整資源開發(fā)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，從而促進(jìn)人與自然的和諧相處，這是資源開發(fā)者和受益者對環(huán)境資源損害的一種必要補(bǔ)償。對于榆林地區(qū)來說，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用非常重要。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用大體包括基于對生態(tài)功能下降的補(bǔ)償和基于對保護(hù)生態(tài)喪失發(fā)展機(jī)會的補(bǔ)償，同時應(yīng)該在此基礎(chǔ)上合理地?cái)U(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

（三）完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w制度

首先，完善執(zhí)行主體制度。借鑒美國生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，提高生態(tài)補(bǔ)償效果的一個關(guān)鍵要素就是要設(shè)置獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，我國需要根據(jù)實(shí)際情況，設(shè)置專門負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償管理的部門。各部門之間分工協(xié)作，對生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)進(jìn)行歸口管理。

其次，明晰資源產(chǎn)權(quán)與資源價格制度。資源產(chǎn)權(quán)制度清晰是全面推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的關(guān)鍵，只有產(chǎn)權(quán)明晰，才能設(shè)計(jì)出科學(xué)、合理地資金投入和利益保障制度。因此，應(yīng)該把資源產(chǎn)權(quán)明確的理念引入到礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用之中來，并進(jìn)一步使其走向法制化的軌道。需要注意的是，應(yīng)該通過渠道，將資源產(chǎn)權(quán)涉及的產(chǎn)權(quán)主體、交易主體、補(bǔ)償主體等進(jìn)行公開化和透明化，從而保證礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)明晰制度的建立。傳統(tǒng)的資源價值觀認(rèn)為，資源是取之不盡、用之不竭的，這些錯誤的觀念導(dǎo)致了資源低廉價格和大量的開采，造成嚴(yán)重的生態(tài)問題。我們需要認(rèn)識到，資源的潛在價值是非常巨大的，因此有必要對礦產(chǎn)資源和生態(tài)資源之間的價格進(jìn)行重新衡量并設(shè)定合適的價格比例。以榆林地區(qū)煤炭資源開發(fā)為例，煤炭開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償成本是由資源開采成本、排污費(fèi)成本、土地受損補(bǔ)償成本、生態(tài)環(huán)境修復(fù)成本四部分組成，根據(jù)榆林市統(tǒng)計(jì)年鑒及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理相關(guān)規(guī)定，榆林地區(qū)的煤炭資源開采補(bǔ)償成本約為2.8億元，排污成本約為1.73億元，土地受損補(bǔ)償成本約為21.92億元，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)成本約為0.33億元，據(jù)此推算，煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償成本費(fèi)用約為6.78億元。而根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)推算，榆林地區(qū)煤炭資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境效益約為450.77億元，每噸煤炭補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)為12.06元，但是目前每噸煤收取的補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這個標(biāo)準(zhǔn)，因此生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用需要大幅度地提高。

（四）完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐涮字贫?/p>

首先建立生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施評價制度，包括補(bǔ)償?shù)姆秶⒎绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行效率，補(bǔ)償資金的到位情況，補(bǔ)償政策的合理性等幾個方面，通過這幾個方面的評價，我們可以及時地發(fā)現(xiàn)并解決問題，防止補(bǔ)償資金的挪用，保障生態(tài)補(bǔ)償制度的順利進(jìn)行。其次完善生態(tài)補(bǔ)償公眾參與制度，公眾參與的形式多種多樣，可以自發(fā)組織環(huán)保團(tuán)體，可以通過問卷的形式調(diào)查人們關(guān)心的環(huán)境問題，可以召開關(guān)于環(huán)境的聽證會等，保證決策信息的公開和透明，強(qiáng)調(diào)公眾在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償過程中的主體性。最后發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償激勵機(jī)制，我們對于積極參加生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的企業(yè)要進(jìn)行各種優(yōu)惠政策，比如減免一定的稅收、降低貸款利息、延長還款期限等，在減少生態(tài)環(huán)境破壞的同時減小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)共贏。

參考文獻(xiàn)：

[1]王鵬，文琦.基于博弈論的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究——以榆林市為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2018，29（03）：11-14.

[2]牛建平.西北生態(tài)脆弱區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[D].蘭州理工大學(xué)，2014.

[3]李國平，郭江.煤炭資源開采中的生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失及補(bǔ)償研究[J].統(tǒng)計(jì)與信息論壇，2013，28（11）：83-87.

[4]李穎超.陜北能源化工基地煤碳資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[D].西安石油大學(xué)，2013.

[5]張思鋒，張立.煤炭開采區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)捏w制與機(jī)制研究[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2010，30（02）：50-59.

[6]楊光宇.榆林地區(qū)煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及對策研究[D].西北大學(xué)，2007.