新時代安徽省城鄉融合發展策略研究

謝傳會 趙偉峰

(安徽科技學院管理學院 安徽 蚌埠 233100)

引言

新時代，我國社會發展和社會矛盾出現了新的變化。針對“三農”工作外部環境和內在情形發生的重大變化，鄉村振興戰略作為黨中央在十九大報告中提出的偉大部署，成為新時代解決“三農”問題的總抓手。[1]在全面建成小康社會的決勝時期，如何促進農業農村的全面發展， 實現城鄉融合發展是個值得深入研究的論題。

安徽省是農業大省，也是全國農村改革主要發源地。隨著新型城鎮化戰略及一系列惠農支農政策的實施，安徽省城鄉經濟發展和人民生活水平不斷提升。然而，由于經濟基礎、區位因素、自然資源及政策制度等方面的制約，安徽省整體經濟發展水平在全國仍在十名之后，至今仍有兩千八百多萬人生活在農村。相較于周邊省份，安徽省城鄉發展不平衡，農業農村發展不充分的問題仍然比較突出，區域內部也呈現出不同特征。在鄉村振興戰略實施的重大歷史機遇下，如何繼續弘揚小崗精神，深化農業農村改革，重塑城鄉關系，走好城鄉融合之路，在保障經濟健康、穩定增長的前提下，促進農業農村的全面發展，逐步縮小城鄉差距，譜寫好鄉村振興的新篇章，是安徽省當前乃至今后較長一段時間內的主要任務。

一、我國城鄉發展理念的演變

2019年是建國70周年，回顧我國的發展歷史，歷代黨和國家領導人對城鄉關系的認識經歷了一個不斷發展變化的過程。在歷史的不同時期，基于對國情的深刻認識和把握，運用馬克思主義科學發展觀為指導，在城鄉發展理念上，從城市工業優先發展、統籌城鄉發展，逐漸過渡到城鄉融合發展，城鄉之間的關系也呈現出由分割、對立到逐步融合的趨勢。

(一)計劃經濟體制下：工業城市優先發展

新中國成立以后，為了改變經濟基礎比較落后的現狀，國家決定首先發展工業，特別是優先發展重工業。為滿足工業化發展所需的資本需求，在體制和政策安排上向工業和城市偏斜，通過工農產品價格剪刀差從農業汲取了大量的剩余。城市發展機會增多吸引了大量農村剩余勞動力，但同時也讓城市在就業、食品供給等方面壓力倍增，國家建立了城鄉戶籍分隔的管理制度。長期的城鄉二元體制格局在農村和城市之間建立了一個鴻溝，使得城鄉相互隔離，對立，要素不能自由流動，不僅工業發展受到了影響，農村也因為城市的長期汲取而發展落后，農民生活普遍貧困。[2]工農業發展嚴重失調，城鄉差距不斷拉大，城鄉之間的矛盾不斷凸顯出來。

(二)改革開放進程中：城鄉統籌發展

1978年，隨著農村生產方式的變革，農民獲得了自主經營土地和進入市場的權利，城鄉之間要素交流的范圍和規模開始擴大，城鄉二元分割矛盾得到一定程度的緩解，城鄉關系開始逐步改善，農業農村發展取得前所未有的成就。但隨著市場經濟體制逐漸確立，改革重心的轉移，城鄉之間的差距進一步擴大。基于農業農村發展不充分，城鄉發展失衡的現實，“三農”問題開始引起黨中央的高度重視。為了實現科學發展，在黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”的理念，其中“城鄉統籌”被放在了第一位。[3]此后，我國城鄉關系進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，“三農”領域發展迅速，城鄉發展開始變得一體化，城鄉差距逐漸縮小。

(三)中國特色社會主義進入新時代：城鄉融合發展

在社會主義新時代，為了滿足人民群眾對美好生活的向往，處理好當前經濟發展過程中“三農”問題這個短板，解決農業農村發展不平衡，不充分的問題成為當前乃至今后較長一段時期工作的重中之重。黨的十九大報告提出通過城鄉融合發展政策體制的建立健全，推動鄉村的逐步振興，最終實現全面建設小康社會和社會主義現代建設的偉大目標。[4]融合發展理念的提出，標志著城鄉進入了融合滲透、功能耦合、良性循環、同步發展的新階段，是發展觀念和思路上的重大調整，體現了黨對城鄉發展有了更加科學的認識和定位，同時也為鄉村振興，解決“三農”問題指明了方向。

表1 城鄉發展理念的演變

二、安徽省城鄉融合發展的現狀

安徽是傳統農業大省，也是農村改革的前沿陣地，對“三農”問題向來十分重視。特別是黨的十八大以來，堅決貫徹落實黨中央關于“三農”問題的決策部署，結合安徽實際，相繼頒布實施了《安徽省美好鄉村建設規劃》《中共安徽省委、安徽省人民政府關于推進鄉村振興戰略的實施意見》等一系列政策文件，對農業農村的支持力度進一步加大。

近年來，安徽省農業現代化穩步推進，農村居住環境煥然一新，農民生活水平提升明顯，為鄉村振興戰略實施奠定了良好的基礎。同時我們也應看到，安徽省整體經濟發展水平相對落后，城市和農村發展差距比較明顯，區域內部差異也呈現出不同特征，農業農村發展不充分的問題仍然比較突出。

(一) 產業發展

作為傳統農業大省，安徽省為改變工業基礎較為薄弱的局面，不斷探索適合的工業發展路徑，走出了一條具有安徽特色的新型工業化道路。2003年起實施“861”計劃；2007年提出工業強省戰略；2015年推進制造強省建設。統計顯示：2018年安徽省規模以上工業增加值和實現利潤總額同比增長9.3%和27.8%，且都高于全國同期平均增長水平。工業經濟發展的質量和效益提升明顯， 新興工業大省地位基本確立。與此相應的是，2018 年全省農業增加值同比增長了 3.4%，低于全國3.5%的平均水平。2018年安徽省一二三產業比例為8.8：46.1：45.1，還未實現由“二三一”向“三二一”的轉變，第一產業比重仍然偏高。另外第一產業就業人數卻占全省總就業人口的31.1%，[5]勞動生產率水平較低，農業產業大而不強，發展質量和效益亟待提升。

表2 2018年安徽省規模以上工業、農業發展狀況(根據安徽省、中國統計公報整理)

(二)公共服務

隨著惠農支農措施的不斷實施，但受城鄉二元體制及經濟發展水平的影響，安徽省城鄉公共服務方面仍存在較大差距。由于許多農村學校在教學條件、教學理念等方面都明顯落后于城市學校，導致大量農村孩子涌入城市去上學。生源的流失，加速了許多鄉村學校的自然消亡，優秀教師流失嚴重，形成了惡性循環。城鄉之間、不同群體間在公共就業服務方面的現實差距還比較明顯，省市縣級的公共就業服務平臺服務對象沒有涵蓋城鄉各類勞動者，向鄉村一級服務延伸不夠，鄉村勞動者在了解就業信息和參加就業培訓方面還存在許多不便。農村醫療衛生人力資源缺乏、醫療服務能力低等問題仍然存在；城鄉居民繳付標準不統一，使他們住院支付比例和異地就醫結算服務方面還有不小的差距。社會保險方面，對失地農民、農民工和靈活就業人員還未實現全覆蓋，且城鄉之間保障水平差異比較明顯。

(三)人居環境

作為全國新型城鎮化的首批試點，安徽省始終堅持以人的城鎮化為核心，強化保障機制，城鎮的公共服務和管理水平明顯改善，吸引力和承載力不斷增強。常住人口城鎮化率提升明顯，從2013年的47.9%增加到2018年的54.7%[5]。城鎮化的水平和質量實現雙提升。其中，省會合肥總結出多條成功經驗，被全國列為學習的樣板。但是，另一方面隨著新型城鎮化進程的加快，大量有知識、懂技術的農業勞動力轉移到城鎮，使得不少農村地區空心化、老齡化現象嚴重，農業發展后繼無人，棄耕、拋荒時有發生。部分農村地區垃圾胡亂堆放、污水任意排放，環境衛生情況不容樂觀。農村規劃建設起步較晚，在交通建設和文化活動開展方面，也遠不及城市。農村已經成為社會問題的高發地區，居住環境不容樂觀。

圖1 安徽省2013-2018城鄉人口數量及人口城鎮化率(根據安徽省統計公報整理)

(四)收入消費

隨著一系列惠農、富農政策的實施，安徽省農村居民收入穩步提升。2018年農村常住居民人均可支配收入13996元，扣除價格因素實際增長7.6%，農民收入的增幅連續實現了兩個高：比同期國內生產總值增長率(6.6%)高，比同期城鎮居民的收入增長率(5.6%)高 。但是城鄉居民之間的人均可支配收入差距仍然比較明顯，兩者的絕對差從2013年的15216元已經增大到2018年的20397元。在人均消費方面，2018年的安徽省農村居民為12748元，比2013年增長了1.77倍，城鄉人均消費支出比也從2103年的2.03下降到2018年為1.69。[5]但是，城鎮居民人均消費支出一直都 高于農村的人均消費支出。另外，農村居民家庭的恩格爾系數雖然一直在下降，但是一直高于城鎮居民，城鄉居民的生活水平差距比較明顯。

圖2 安徽省2013-2018城鄉居民人均可支配收入差及城鄉居民恩格爾系數(根據安徽省統計公報整理)

(五)區域差異

安徽省土地面積約13.94萬平方公里，長江、淮河、新安江均流經與此。北部主要是淮河平原，中部屬于皖西丘陵山區，南部是沿江平原，地形氣候比較復雜。淮南淮北是煤炭大市，馬鞍山、銅陵礦產資源也較為豐富，旅游資源遍布全省。各區域由于區位條件不同，自然資源稟賦、產業結構等也各不相同，導致各地區經濟發展差異比較明顯，不平衡問題比較突出。總體來說，皖南地區由于瀕臨長江經濟帶，地理位置優越，經濟發展比較迅速；皖中地區由于省會合肥的帶動，近年來表現也較為不俗，相對的皖北地區就處于落后地位。2018年，在人均GDP方面，合肥、蕪湖、馬鞍山遙遙領先，常住人口城鎮化率方面也排名全省前三。相應的處于皖北的宿州、亳州、阜陽等地區不僅人均GDP全省倒數，城鎮化率也遠低于全省平均水平。2019年，安徽省脫貧攻堅的任務十分艱巨，大別山革命老區，皖北地區是重點。

表3 2018年安徽省各市人均GDP及常住人口城鎮化率

四、新時代安徽省城鄉融合發展策略

黨的十九大宣告我國社會主義進入新時代，鄉村振興戰略開始部署實施，鄉村迎來了重大的發展機遇。對安徽省來說，把握好這個機遇，重塑城鄉關系，促進農業農村的全面發展，走好城鄉融合之路，對譜寫好鄉村振興的新篇章，實現建設美好安徽的偉大目標具有重要的理論和現實意義。

(一)堅持協調發展，縮小城鄉差距

城市與鄉村，在整個社會發展過程中是一個有機的整體，兩者相互影響，相互依賴。在快速城鎮化進程中，安徽省出現了城鄉發展不平衡的格局。城鄉發展不協調導致農業發展的緩慢，農民的貧困，阻礙鄉村的全面可持續發展；同時，農業落后、農民貧窮的局面也會制約著城市、工業乃至整個社會地區的經濟發展的空間。城鄉發展失衡成為全面建成小康社會和實現社會主義現代化建設進程中必須要破解的難題。為此，安徽省必須把城鄉作為一個整體，堅持城鄉協調發展理念，促進城鎮化同鄉村振興同步發展，著力解決城鄉發展不平衡的問題。

一方面，要充分發揮政府的職能，深化體制的改革，逐漸消除城鄉二元體制的不利影響，建立健全城鄉融合發展政策體制。[4]政府應該打破城鄉界限，消除各種障礙，進一步加強支農惠農力度，讓農村居民也能和城鎮市民一樣，在基礎設施和公共服務體系這些關系普通群眾切身利益的民生工程方面實現均等化；另一方面，也要充分利用市場機制的功能，在深化農村土地、金融等制度改革的基礎上，通過加強農業產業升級，與城市工業的融合，提升農業農村發展的吸引力，打造城鄉要素共生的平臺，推動各種資源要素在城市、鄉村之間的合理流動，形成工農互惠、城鄉協同發展的新局面。

(二)倡導優先發展，補齊“三農”短板

重農固本是治國之要，“三農”問題是關系國計民生的重大問題。相較于工業化、城鎮化的快速推進，農業農村發展不平衡不充分問題比較突出。為了改變“四化”建設不同步的現象，黨中央從國家發展全局出發，把“三農”問題作為全黨工作的重中之重來對待。今明兩年是全面建成小康社會的關鍵時期，彌補好“三農”的短板變的更加迫切，意義更為重大。黨中央在2019年新出臺的中央一號文件為解決好“三農”問題指明了方向，那就是堅持農業農村優先發展。安徽省作為農業大省， 必須堅決落實、貫徹好黨中央關于農業農村優先發展的戰略決策部署，深入推進鄉村振興戰略的實施，順利完成農村改革發展的目標任務。

首先，更新發展理念。科學理解城市與鄉村、工業與農業、市民與農民的關系，理順城鄉關系，改變對“三農”問題的認知，把“三農”問題作為頭等重要的大事來抓。如將“三農”問題的解決情況納入到政府的績效考核，作為必須要完成的硬性任務；其次，調整政策導向，加大對農業農村的支持力度。優先布局“三農”發展規劃，優先加強“三農”人才培養，優先保障“三農”的資金投入，激活農業發展的新動能；最后，強化制度保障。加強黨對“三農”工作的領導，通過制度安排，把農業農村優先發展的總方針落到實處。[6]

(三)實施分類發展，推進鄉村發展

由于區位、人文等主客觀因素的影響，我國鄉村發展的層次和水平也各不相同。總體來說，西部地區的鄉村相對于東部地區的，丘陵山區的鄉村相對于平原地區的，偏遠地區的鄉村相對于城郊近區的，發展相對滯后，呈現出明顯的多元化差異格局。鄉村之間的發展差異決定了不同地區在實現鄉村振興的過程中不可能齊頭并進。因此，要重視各地鄉村的差異性，順應鄉村發展規律和演變趨勢，不能搞一刀切，針對鄉村發展差異，因村制宜，實施分類發展，逐步推進鄉村發展。[7]

安徽省地域廣闊，鄉村類型復雜多樣，應該科學把握各地鄉村差異和特點，精準施策，分類實施，推動鄉村發展，實現城鄉融合。離城市或城市群近郊區的農村，可以逐步納入城區范圍或向小城鎮轉變，強化服務城市發展，努力建設成為服務“三農”的重要載體和面向周邊鄉村的生產生活服務中心，推動與城市融合發展。小縣城及鎮周邊城鄉差距相對較小，應以縣域經濟發展為重點，推進農村要素向城鎮集聚，做大做強小城市周邊整體發展能力。偏遠地區農村距離城市較遠，受到城市輻射帶動作用較小，應以農村土地制度改革為突破口，依托市場化手段，釋放農村地區發展活力，實現城鄉的互利共榮。[3]對于自然災害較多，生存環境較差地區的鄉村，可采用易地搬遷、精準扶貧等方式，統籌解決民生發展等問題。

(四)推進多元發展，健全鄉村功能

在黨的十九大報告中提出要大力實施鄉村振興戰略，并明確指出要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，推進農業農村的現代化。[8]過去主要從糧食安全角度來看待農業，把農村當成糧食的生產基地。在社會主義新時代，我們社會的主要矛盾已經發生了根本性的變化，在實現現代化的進程中既要滿足人民群眾物質層面的需要，也要滿足他們對美好生活向往的需要。十九大指出現代化建設不能只注重人，而忽略了大自然，二者和諧共生才是我們追求的目標。這就要求我們要以整體視野看待鄉村的發展，重新定義鄉村的功能。在滿足農產品供給，保障糧食安全的基本功能基礎上，實現鄉村的多元化發展。

作為一個農業大省，安徽省要繼續在國家糧食安全領域做出自己應有的貢獻，保護和繼承好傳統農業的糧食供應基本功能，穩定生產面積，優化種植結構，保障有效供給。安徽省要利用鄉村振興戰略實施的機遇，結合鄉村的實際特點，調整農業產業結構，大力發展鄉村新興產業，促進一二三產業的融合。在保障鄉村衣食功能的基礎上，拓展鄉村的產業發展功能、 文化科普功能、旅游休閑功能、生態保護功能。即由過去傳統的養口、養胃的定位發展到現在的養眼、養心、養肺、養神的定位，實現多元化發展。[9]健全鄉村功能，促進鄉村經濟多元化發展既是尊重自然規律的客觀要求，也是實現五大發展美好安徽建設目標的必然選擇。

結語

在社會主義新時代，安徽省應把握好鄉村振興這個促進鄉村發展的歷史機遇，堅持城鎮與鄉村協調發展、倡導農業農村優先發展、實施鄉村分區分類發展、推進鄉村經濟多元發展，堅定不移地推動農業農村的全面發展，走好城鄉融合之路，開創鄉村振興的偉大新實踐，奮力譜寫新時代美好安徽發展的新篇章。