公共危機治理與財政支持體系建設

鄭聯盛 高峰亭 武傳德

摘 ? 要：傳染病等突發性公共危機是國家治理體系和治理能力現代化建設中重要的治理對象。突發性公共危機具有急迫性高、危害性大、不確定性高等特征，同時存在多樣化的內在權衡性，需要統籌政府有效干預、專業技術支持、綜合資源保障等環節，以非常規決策、科學化治理和規范化處置等加以應對，以形成一致性集體行動。構建公共危機財政支持體系建設是公共危機應對的內在要求，應強化預備費、轉移支付以及稅費降低等三個支柱對危機應對、處置及重建等的支持功能。從中長期視角，應該著力法律制度安排、統籌中央地方權責、落實資金來源、完善信息披露、吸納多元主體、著力風險管控以構建公共危機的財政支持體系。

關鍵詞：公共危機; 治理體系; 財政支持;新冠疫情

中圖分類號：F830 ? 文獻標識碼：B ?文章編號：1674-2265（2020）06-0003-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.06.001

新型冠狀病毒疫情（以下簡稱新冠疫情）已演化為改革開放以來我國最嚴重的傳染病疫情和公共衛生危機。包括傳染病擴散等公共危機是國家治理體系和治理能力現代化建設中重要的治理對象，需把握突發公共危機的特殊性，深化公共危機治理體系建設。在強化黨對公共危機應對的領導前提下，需根據公共危機的差異化特性，設置專業化防控、應對與處置框架，夯實技術、財政、人員以及信息等的資源保障基礎。在所有國家治理活動所涉及的政府職能中，只有財政職能可以覆蓋所有的政府職能，財政職能是一項最具綜合意義的基本政府職能（高培勇，2019）[1]。在公共危機應對中，需把握公共危機特性，立足我國國情，借鑒國際經驗，構建公共危機應對的財政支持體系。

一、公共危機的特殊秉性

（一）公共危機具有急迫性高、不確定性大和決策非常規化等特性

公共危機是對一個經濟社會體系的基本價值、行為準則和運行架構產生的范圍廣泛、沖擊嚴重、影響深遠的重大風險。公共危機具有不確定性大、急迫性高、專業性強、復雜程度高、外溢效應顯著、決策要求非程序化等特征（薛瀾和張強，2003）[2]。以公共衛生危機為例，公共衛生危機是一種擴散性極強、破壞性極大、應對性極難的專業性危機;是一種覆蓋范圍廣、涉及主體多、社會沖擊大的復合型危機;是一種外溢效應強、協調任務重的全球性危機。公共衛生危機特別是傳染病疫情還因為其傳染擴散的幾何級增長特征使得社會大眾面臨巨大的心理沖擊，可能引發自我強化的社會恐慌循環，進而演化成更為重大的經濟、社會或政治危機。

（二）認清公共危機的矛盾性或一致性是關鍵之舉

對于公共危機，最需要厘清的是該類危機屬于矛盾性危機還是一致性危機。矛盾性危機類似零和博弈，有的利益主體在危機中受損，而有的利益主體則在危機中受益，且受損和受益的程度在量級上相當。一致性危機是利益攸關方沒有直接的矛盾性，絕大部分主體不希望危機發生與擴散，絕大部分主體都希望危機能迅速平息以免受沖擊。大部分自然災害以及傳染病都屬于一致性危機。一致性危機的防控和處置具有較為廣泛的民意基礎，利益攸關方愿意犧牲部分權益以形成一致行動，集體行動困難程度相對較低（薛瀾和俞晗之，2015）[3]。對于政府而言，危機治理的關鍵是把握公共危機的一致性稟賦，同時要堅決避免公共危機演化為矛盾性沖突。

（三）公共危機應對存在內在權衡性

公共危機應對處置可能存在應對急迫性與決策權衡性、沖擊不確定與資源有限性、資源調配集權化與資源需求差異化、垂直行政權力執行與橫向居民權益保障等的錯配，為其應對與治理帶來諸多挑戰。比如，傳染病等重大公共衛生危機存在應對急迫性與決策權衡性難以匹配的難題。傳染病危機是以傳染率為核心的幾何級數傳播的，在第一時間內進行應對和處置公共危機是成本最低的方式，但是，傳染病處置具有特定的信息報送、行政流程和決策程序，危機應對急迫性與政策程序性形成了鮮明的錯配。

更重要的是，相關部門在進行決策時面臨多目標選擇與權衡問題，比如政府作為傳染病危機核心治理主體可能會考慮政府成本負擔大小及債務壓力，還會考慮公共危機是否會對增長、就業以及社會穩定產生沖擊。如果低估危機程度可能喪失最佳應對時間，但是，如果高估危機程度則可能付出巨大的經濟社會成本，這種專業性要求使得危機處置存在內生的權衡性。在危機防控中，如何實現危機有效應對以及經濟平穩增長亦是重大的政策問題，尤其是在全局性傳染病危機的應對中，社會疏遠政策（Social Distancing）或較為嚴格的隔離政策是基本的政策選擇，而這將會使得要素流動和資源配置陷入“中斷”，甚至使得產業鏈出現“硬脫鉤”。比如，新冠疫情對經濟增長造成了重大破壞，不僅沖擊總需求，而且沖擊總供給，社會隔離的廣泛實施使得產業鏈關聯和經濟活動受到巨大沖擊，產業鏈上下游多次相互負反饋可能導致全球經濟長期性疲軟（McKibbin和Fernando，2020）[4]。這是美國特朗普政府在2020年2—3月份對于社會疏遠政策實施猶豫不決的關鍵權衡因素，最后使得美國成為目前確診病例全球最高的國家。

二、公共危機應對與治理的政策框架

針對公共衛生危機急迫性高、危害性大、非程序性決策要求高、內部權衡抉擇困難等特點，需要構建公共危機應對和治理的政策框架。一個完善的危機治理框架需要包括三個基本要素，即主體、框架和資源。公共危機應對與治理框架需要強化政府政策的主導性作用，發揮政府主導性主體的功能;公共危機治理需要一個完善且專業的治理體系，有針對性地進行有效應對;財政資金等的投入是整個體系運行的基本保障，需要強化財政支持體系建設以保障危機應對機制的順暢運行。

（一）政府強力干預是阻斷公共危機傳播的主導方式

在重大公共危機治理中，需要強化政府部門的主體地位和政策權威，構建統一化的危機處置執行政策框架。對于暴發中的公共危機應對，政府干預是關鍵性的要求（張國清，2003）[5]，是防控公共危機的必要舉措，政府需要發揮公共危機應對的主體功能。一是需要啟動公共危機的基本處置機制，及時遏制危機的擴散和沖擊，尤其是對于傳染病危機，采取適當的社會疏遠政策可能是首要的。二是啟動應急部門、財政甚至軍隊等相關部門并統籌地方政府的危機應對機制，并形成一致性防控政策體系。這其中需要重點解決不同行為主體的集體行動難題，使得不同主體的行為方向不斷收斂至有效的危機治理框架之內。三是需要對公共危機采取特定的干預措施或開展針對性的政策安排，比如強化信息披露，引導社會公眾行為，提高政策工具的及時性、針對性和有效性。緊急性的資金撥付、人員救治、家庭援助等是基礎性工具。四是需要發揮政府部門及金融機構在疫情應對及恢復重建中的作用。比如，面對產業鏈要素流動中斷甚至“脫鉤”的情況，政府部門需要強化政策安排，防止因政策或制度造成要素流動的系統性或長期性中斷，而金融機構應發揮其資金優勢、信息優勢和產業鏈鏈接優勢，通過資金供給、信貸匹配和金融服務有效將產業鏈不同主體重新連接起來。

（二）專業防控體系是公共危機治理的基本保障

公共危機的應對和防控需要政府的強力干預以及專業技術以及綜合資源的保障，政府干預中需要著重強調應對的專業性、規范性和有效性，需要建立一個全面且專業的防控處置體系及相關的政策框架。比如，傳染病危機的嚴重程度主要由三個因素決定，即所謂的SIR模型，其中S是容易感染者人數，I是感染者人數，R是移出者人數（Removal）或恢復人數。同時，潛伏者人數（E）、隔離者人數（Q）、疑似病人數（P）以及確診病人數（J）也被納入傳染病擴散模型中，形成了所謂的SIER、SIQR或SEQPIJR等模型（羅榮桂和江濤，2006）[6]。為此，傳染病危機防控的專業性要求十分嚴苛，在危機潛伏階段或生成初期，傳染病的暴發、擴散和危害程度等難以得到及時、充分、有效的專業評估和權威認定。

專業防控體系是建立在及時、真實、透明的信息系統之上，公共危機信息的謊報、瞞報、漏報和誤報會實質性影響多元治理主體的決策、行為及績效，尤其會妨礙專業化防控體系發揮作用。專業化防控體系還體現在分層治理的政策安排上，不同類型、不同危害程度的危機以及不同層次的受災群體需要分類、分層和差異化進行規范處置。

（三）財政支持是公共危機治理的核心變量

財政資金等資源保障是公共危機治理的核心變量，是整個治理體系順暢運行的“血液”。在公共危機暴發期間的政策應對中，大部分經濟體的公共財政部門并非主導部門，而主要是協助危機處置最高決策主體和核心執行部門提供必要的財政資金支持。但是，在重大的全局性公共危機應對中，中央政府介入和財政資源安排對于危機應對和重建都是無法替代的。在所有國家治理活動所涉及的政府職能中，只有財政職能可以覆蓋所有的政府職能，只有財政職能部門的活動可以牽動所有政府職能部門的活動，是一項最具綜合意義的基本政府職能。公共危機的應對需要政府的投入，建立健全公共危機應對的財政支持體系是政府干預公共危機的物質基礎和體制保障。

三、公共危機應對的財政支持“三支柱”：國際經驗

針對公共危機的特殊性，需要建立以公共危機有效阻斷、應對和處置為目標，以專業化應對為重點和以財政資源為保障的緊急處置計劃。公共危機應對的財政支持體系是政府基本職責發揮的重要基礎，應以預備費、轉移支付和稅費降低為“三大支柱”工具，以多樣化財政支持、多主體資源投入和多部門政策統籌，以統一機制、共同利益和責任共擔來形成一致性集體行動，完善公共危機治理框架。

（一）預備費是應對公共危機的首要保障

預備費是應對重大突發事件或公共危機的基本政策手段，也是應對公共危機的首要財政資源保障。從國際經驗看，較多國家都在公共財政制度特別是預算安排中設置了公共危機應對預備金，以降低突發公共危機出現時的政策被動和資源約束。比如，日本公共危機救助基金由各級政府以過去三年普通稅收收入決算數平均值的0.5%預存。2011年3月東日本大地震中第一筆財政資金投入來自預備金，預備金及其他額外資金安排合計為4萬億日元（RA，2012）[7]。印度建立的災害救濟基金機制也是一種預備費制度，基金由印度中央財政委員會統籌管理運行，分為中央層和邦政府層，中央和邦政府分別出資75%和25%（宋志輝和馬春燕，2016）[8]。我國《預算法》第三十二條規定各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的1%—3%設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支。其中，中央級預備費占當年中央預算的1.1%—3%。2003年中央預備費用于“非典”疫情支出為22.12億元，占實際支出預備費26.3%。2008年中央預備費占總預算2.65%（或350億元），其中汶川地震撥付高達349.94億元（陸銘和馮雨，2017）[9]。

（二）轉移支付是重大公共危機應對的核心支持

在全局性公共危機應對中，財政轉移支付是基本的政策手段。轉移支付是我國突發性公共事件應對的主要渠道，也是國際社會應對重大公共危機的核心保障。公共危機具有不可預見性、急迫性等特征，公共危機預防性安排通常難以全面覆蓋危機沖擊以及災后恢復建設，轉移支付是填補危機應對和重建資金缺口的關鍵。比如，2002年德國Saxony州發生百年未有的嚴重洪災，聯邦政府設置70億歐元洪災應對基金為危機應對特別是災民救濟提供資金支持，這是德國歷史上最大的轉移支付（Thieken等，2007）[10]。2005年卡特里娜颶風后美國聯邦政府承擔了危機救助和重建的主導責任，兩年共投入資金1160億美元，其中948億美元直接來自聯邦政府預算撥款（Hildreth， 2009）[11]。東日本大地震發生之后，日本投入32萬億日元以進行為期10年的重建與復興計劃，較大部分來自中央政府的轉移支付，部分項目地方政府承擔比例低至5%（RA，2012）[7]。當發生重大突發事件甚至全局性公共危機時，中央政府承擔更大責任以至“兜底”功能，進而加大轉移支付力度，是重大危機應對的基本資源保障。

轉移支付尤其需要注重對受公共危機直接沖擊的個人、家庭和企業等進行針對性的救助和援助。危機中的直接快速轉移支付將帶來顯著的替代效應，能彌補居民收入臨時受挫引發的疾病救治、消費不足及社會保障不夠以及貧困問題。危機后的恢復工作中，受災人群及家庭、社區等需要重點保障基本民生，受災地區則需要強化基礎設施、公共服務、企業復工復產和就業及經濟增長等的轉移支付及其他財政支持，從中長期看則需要強化對危機應對、基礎設施完善、產業結構優化等的財政投入。

（三）稅費降低是公共危機災后重建的主導政策安排

公共危機的治理不僅是危機的應對處置，更為長遠的還在于危機后的恢復和重建工作。強化財政等政策的逆周期和結構性支持作用，加大減稅降費的力度，提升微觀主體的市場信心，是重大公共危機災后重建和恢復的基本政策支撐。比如，2011年東日本大地震發生后，日本基于《國稅通則》的特別條款對受災地區實行特別稅收政策，實施復興特區特別稅制，新設企業5年內免稅，土地和房屋等固定資產稅免稅3年，對企業機器、設備、建筑和附屬設施等新投資實行稅收減免政策。即便大地震過去近10年，2019年日本政府仍建議國會修改完善復興特區法，對受災重點領域和地區繼續實施優惠性政策，繼續延長大地震地區稅收特例3年（RA，2019）[12]。而美國小企業管理局為中小企業提供優惠貸款以應對災害中沒有保險覆蓋的不動產、設備、存貨等的損失，最高貸款額度為200萬美元，最高期限可為30年（Brusentsev和Vroman，2017）[13]。在重建和恢復階段，財政轉移需要更加注重社會保障、就業促進和經濟增長的統籌，重點持續支持受災地區和家庭的恢復工作，并有效緩釋經濟增長下跌螺旋（Xu和Mo，2013）[14]。

四、構建公共危機治理的財政支持體系

構建公共危機治理的財政支持體系是現代財政制度建設的基本要求，也是國家治理體系和治理能力現代化建設的應有之義。財政是國家治理體系的基礎支柱和物質保障，面對突發性公共危機，除了預備費、轉移支付以及稅費減免等核心政策之外，還有其他多種政策可運用，同時還需要與專業危機應對舉措、公共治理、社區服務以及貨幣金融等政策相統籌。從長期看，我國需完善覆蓋危機防控、危機處置和災后恢復的全程化、長效性和穩健性的財政支持系統，著力構建公共危機的財政支持體系。

一是完善公共危機財政支持體系的制度規范，建立分級處置、分類治理和責任共擔的公共危機應對財政制度。我國缺乏突發性公共事件基本財政法律制度，對于重大突發性公共事件的應對缺乏完善的財政制度、政策及收支安排，缺乏全程化、專業性和穩健性的制度機制安排，更多是“特事特辦、急事急辦”的臨時性政策實施。我國應借鑒國際經驗設立公共危機財政應對的縱向位階法律體系，同時逐步完善公共危機財政應對的橫向內容體系，建立分級處置、分類治理和責任共擔的危機應對財政制度，降低公共危機應對的不確定性，提升政府依法處置公共危機的能力和水平，提升政府危機治理的公信力。

二是厘清地方政府與中央政府公共危機應對職責和財政安排，降低應對主體的內部權衡性。國家治理體系建設與政府治理、社會治理等有機統一，高效的治理體系本質上是一個多元主體的治理框架，具有一定的分權屬性。在中國表現最為突出的就是中央管轄權與地方治理權之間的“兼容”問題（傅勇，2010）[15]。一方面，堅持屬地應對的基本原則，以地方政府和地方財政為主要支撐來應對公共危機，提高地方政府危機應對的急迫性、有效性和審慎性。另一方面，借鑒國際經驗設置危機應對中分級處置、分層治理為支撐的財政分擔機制以及觸發中央政府干預和財政支持的閾值標準及分擔安排，優化轉移支付制度和安排。在強化地方屬地責任、避免出現財政“大鍋飯”思維（劉尚希和陳少強，2003）[16]的前提下，以法律和機制為支撐夯實中央政府“兜底”責任。

三是落實公共危機應對的財政資源安排。公共危機的資金安排具有急迫性和不確定性，較難以傳統預算安排進行統籌，需要采用傳統路徑和非常規路徑加以應對。第一，繼續強化以預備費為支撐的突發性公共事件的應急功能，中央政府和地方政府應根據《預算法》備足預備費并專款專用，當年預備費未用完部分以一定比例留存累積而非全額轉入下一年。第二，強化危機應對中的財政支持和資源匹配功能。地方政府需承擔突發事件或公共危機的首要應對和資源投入責任，以調整收支結構、削減相關支出、緊急融資安排等方式籌措危機應對資金，著力于受危機沖擊的人員救治、家庭救濟和基礎設施恢復。當發生重大甚至全國性突發事件時，中央政府應加大轉移支付力度，同時發揮橫向轉移支付功能，保障危機應對處置的臨時資金需求。第三，在危機后重建和恢復階段，要著力以積極財政政策、結構性安排和稅費減免等政策向危機暴發地區傾斜，加大受災個人和家庭的救助力度，著力保障基本民生和公共服務，重點減免企業所得稅、增值稅和個人所得稅等，致力于經濟社會穩定和經濟發展恢復。第四，多措并舉，完善公共危機應對財政資金的融資安排，采用特殊預算安排、調節收支結構、發行特別債券、吸納多元主體參與等方式進行融資，保障公共危機應對的收支相對匹配以及財政支出的可持續性。

四是建立健全危機應對和財政支出的信息披露體系。公共危機的信息傳播速度和效率是危機應對的基本支撐，應強化信息披露的及時性、權威性和可信度，避免出現重大危機信息的遲報、漏報、瞞報、誤報，以夯實公共危機應對急迫性、提升多元主體參與危機治理和提升危機治理政策協調以及全球協調的信息基礎，減少決策程序性和決策權衡性的信息制約。重點披露危機處置、人員救濟、專業投入、災害重建與恢復的財政支持信息，危機應對的財政預算、支出及償付安排等需要定期及時向社會公開，以提高公共財政的政策引領水平，同時建立外部約束機制，避免危機應對的財政安排成為“黑匣子”。

五是著力建設多元參與的扁平化危機治理體系。在公共危機管理向治理轉變的過程中，政府與居民、財政資源與其他資源是可以相互統籌的，危機治理扁平化是治理有效性的關鍵。一方面，在政府部門合作上，要注重財政部門與其他政策部門的統籌協調，尤其是危機應對的主體部門。比如，還需強化財政政策與貨幣政策的統籌，提升綜合施策的整體效應。另一方面，在政府部門與非政府主體合作上，著力提升公共危機一致性水平，重點防范公共危機轉化為矛盾性危機，構建包容性的危機治理框架，將垂直行政系統和橫向社會網絡有效融合，將國際組織、非政府組織、企業、居民等主體納入其中，有效統籌財政資金、社會資金以及居民參與，形成更廣泛的一致性危機治理體系。

六是強化公共危機財政支持的風險管理。在財政紀律、債務風險、支出統籌以及信息透明等方面設置相應的標準及要求，健全內部風險管理體系，完善外部風險約束機制，設置嚴格的違法懲戒機制，以提高公共危機財政支持的透明度、有效性和穩健性。風險管理不僅是現代財政制度建設的要求，也是國家治理現代化建設的應有之義。

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Public Crisis Governance and Its Construction of Fiscal Supporting Framework

Zheng ?Liansheng1/Gao Fengting2/Wu Chuande2

（1.Institute of Finance and Banking，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing ? 100028，China;?2.China Power Finance Co.，LTD，Beijing ? 100732，China）

Abstract：Emergent public crises such as infectious diseases are the important targets in the modernization of national governance system and capacity. The sudden public crisis has the characteristics of high urgency，great harm and high uncertainty. At the same time， there are various internal trade-offs. Therefore，it needs to coordinate the effective government intervention，professional technical support，comprehensive resource guarantee and other measures，and respond with unconventional decision-making，scientific governance and standardized disposal，so as to form a consistent collective action. The construction of fiscal supporting system is the internal requirement of public crisis response. We should strengthen the support functions of the three pillars of reserve fund，transfer payment and tax reduction for crisis response， disposal and reconstruction. From the medium and long-term perspective，we should focus on the arrangement of legal system，overall planning of central and local authorities and responsibilities，implementation of fiscal and financial sources，improvement of information disclosure，absorption of multiple subjects，and focus on risk management and control to build a fiscal supporting system for public crisis.

Key Words：public crisis，governance framework，fiscal support，COVID-19