退牧還草政策經濟影響分析

王曉軒 耿天學

[提要] 本文闡述退牧還草政策和經濟影響，通過文獻回顧，認為退牧還草政策確實發揮效果，對農戶的經濟產生影響。

關鍵詞：退牧還草;經濟影響

基金項目：內蒙古社會科學研究項目：“民族地區轉移支付與公共服務均等化、標準化研究”（項目編號：16B20）

中圖分類號：F812 ?文獻標識碼：A

收錄日期：2020年4月28日

一、退牧還草政策回顧

退耕還林、退牧還草是政府強制實施恢復生態的政策。2005年農業部提出了《關于進一步加強退牧還草工程實施管理的意見》，2011年8月國家發改委、財政部、農業部印發《關于完善退牧還草政策的意見》。以《退耕還林條例》為主體，我國初步形成了法規和配套政策。退耕還林、退牧還草工程的準則和依據都是國務院及相關部委、地方政府的規定和條例。退牧還草政策具有風險小、效率高、對農戶影響積極等特征。退牧還草的政策、條例對退牧還草中的產權關系進行界定，政策具有平衡利益的功能，主要針對生態、經濟和農村發展等價值領域進行平衡，促進利益群體之間的平衡。退耕還林、退牧還草的政策會導致農業結構的改變和農業經濟發展的加速或減速。退牧還草的政策結果是必須進行考察的關鍵，這也是本研究的目的之一。

由于退牧還草存在政策時間效力和空間效力的差異，導致政策發揮的作用在范圍和程度方面不如預期效果。然而，退牧還草的政策影響究竟有哪些？在文獻研究中少有體現。

從目標看，退牧還草對已經退化的草原進行保護，在生態系統平衡的目標下，退牧還草還存在著以下一些認識：（1）退牧還草政府政策意圖非常明確，但是實施途徑單一。目前，退牧還草主要以圍欄禁牧、人工飼草、補播、棚圈項目為主。在調動農戶禁牧、轉變生產方式、調整生產結構方面存在著局限性。（2）政府配置資源要符合退牧還草的目標，但是在配置資源中，采用市場化模式不足，調動民間資本的力量不足。（3）退牧還草實施中，農戶利益沖突明顯，農戶意愿變化遲緩，雖然對農戶的補償緩解了利益沖突，但是本質上退牧還草是政府強制的行政手段。（4）退牧還草主要是對草原不合理使用進行矯正，通過禁牧緩解草地資源過度破壞，并重建生態。

二、退牧還草經濟學指導理念

退牧還草是政府實施的減少草原承載力、減少水土流失、改善生態環境的政策。在政策實施中，存在著矛盾或不一致的利益關系者，從利益博弈角度看，如何平衡和妥協博弈相關者的利益是退牧還草持續發展、良性循環的關鍵。退牧還草的三方博弈中，地方政府與中央政府的博弈是資金、政策的博弈，農戶與中央政府的博弈是土地權力的博弈，而地方政府與農戶的博弈是利益得失、補貼的博弈。農戶退牧的利益損失與政府的博弈關系中，存在著兩個納什均衡，政府提高補貼，農戶退牧的收益得到補償，農戶會選擇禁牧;農戶退牧的收益得不到完全的補償，農戶將選擇偷牧等行為。

（一）退牧還草指導理念。政府對恢復生態環境的理念將會促使政府建立合適的退牧還草持續激勵機制，中央政府持續激勵機制是否適用，還需要實踐進行檢驗。但是可以肯定中央政府對地方政府和農戶的補償是必需的，補償的長期性仍然需要進行實踐討論和分析。農戶與地方政府的利益損失（農戶的養殖收入下降，地方政府農業經濟產出減少）是否會得到長期、分階段的補償是退牧還草可持續性的關鍵。在利益補償和利益平衡中，首先需要明確的是退牧還草的效益和成本，這是退牧還草的重點。退牧還草構造了一個農戶與政府之間的間接契約，在委托代理模式下，形成固定地租契約、分成契約。而且對草原權屬的問題在退牧還草中也需要予以明確和解釋。

退牧還草是草原自我更新、自我修復的最有效辦法，應同時開展人工飼草等項目提高農戶飼養能力，補償禁牧導致的飼養能力下降問題。但是目前對農牧業生產結構和生產模式與草產業組成的復合系統仍然沒有充分的經驗。退牧還草工程主要目標是恢復生態和環境，但是生態和環境的恢復需要若干年，時期長、跨度大。因此，對退牧還草工程的持續性提出了嚴格的要求，如果工程的持續性不強，那么后續的退牧措施很難發揮積極的作用?，F有的可持續調查中，路慧玲（2015）對退牧的可持續性進行了定量的評價，認為調研區域的退牧還草工程處于弱可持續狀態。在退牧中，一些干擾因素始終不能得到很好的解決，如偷牧問題。

（二）退牧還草、退耕還林的管理措施。退耕還林和退牧還草需要妥善安排各種利益關系，首先需要處理農戶土地問題，穩定農戶土地權屬，而進一步緩解草原生態惡化的不良趨勢。退耕還林、退牧還草由于涉及利益群體廣泛、關系生態環境安全等重要影響，因此對管理措施提出了很多挑戰。主要的管理策略應該根據實際和建設情況，逐步地解決農戶、地方政府、中央政府之間的利益矛盾等問題。有學者提出為了促進退耕還林、退牧還草的長期性，應該制定“土壤銀行法”，通過“土壤銀行”推動土地流轉，穩定農村經濟，提高農戶收入。也有學者認為在退牧還草、退耕還林管理中，從權屬安排、權屬組合和權屬的時空差異等角度穩定退耕還林、退牧還草的權屬，應該建立穩定的、有效的、能妥善解決利益矛盾的退牧還草權屬關系。

（三）退牧還草對土地利用、人口的影響。退耕還林、退牧還草以后，土地、草原的利用和投入產出都發生了較大的變化。林地、草地在土地結構中逐步占據一定比例，農戶耕地和牧場將會減少，農戶耕種種植結構也因為養殖業變化而發生變化，低價糧食作物的耕種面積和經濟作物的耕種面積將會發生改變。農戶不再是自給自足的小農經濟，而是商品經濟下的作物經濟。退耕還林、退牧還草對耕地、草原資源的利用效率和效益也產生了影響，退牧、禁牧導致農戶養殖方式轉變，退耕導致農戶對耕地的利用方式轉變，耕種集約化、勞動用工和化肥使用量等都出現了增加。退牧還草恢復草原生態，導致傳統的草原利用方式轉變，草原不再是農戶放牧增收的主要途徑，而是生態、環境的良性發展的主要載體。

三、退牧還草的經濟影響分析

退耕還林、退牧還草是解決 “三農”問題的重要手段。退耕還林、退牧還草通過一定的經濟補償，促使農戶改善農業經營模式和生產方式，從而轉變農業結構，提高農戶收入。通過退耕還林、退牧還草工程補償農戶可以改變農戶長期以來全面放牧的局面，通過禁牧、舍飼棚圈、人工飼草等項目可以促進農戶經營模式轉變。

退牧還草雖然是一項政府強制工程，但是農戶仍然存在著參與和不參與的潛在的選擇。從參與退牧還草的動機看，政府提供的退牧補貼是農戶的動機，而理性的農戶會對退牧還草的收益和補償進行對比。因此，退牧要綜合考慮農戶的利益損失，在政策強制實施中，農戶的利益被扭曲問題。尊重農戶利益，補償農戶損失，以便于實現退牧還草的可持續發展。

退牧還草提高了農戶收入，2002～2010年，農戶收入均有較大幅度提高。盧愛英對2001～2008年的退耕還林工程進行調查，發現退耕還林導致耕作人口下降，外出務工人口增加，還導致了農村經濟產業結構調整和經濟收入增加。

而退牧導致的農戶勞動力轉移是農戶收入提高的重要影響因素。在退牧還草實施中，農戶的畜牧業收入增長、種植業收入增長，勞務收入也出現增長，但是補貼收入是增長最快的。由于退耕還林、退牧還草等政府公益工程的實施，補貼收入出現了巨大的增長，農戶獲得了政府的補貼，平衡了農戶退牧的利益損失。但是也有學者質疑退牧還草，認為退牧工程實施導致補助水平低下，農戶生活水平下降，農戶返牧、偷牧現象較高，退牧還草政策不成功。王小鵬（2011）在對農牧交錯帶農戶的分位數回歸分析中，認為退牧還草實施后，農戶收入結構未發生質的轉型。

退牧還草提高農戶收入，但是收入提高的內在原因需要明確，收入可能是由于外部因素，例如糧食價格的上漲;也有可能是通貨膨脹等因素。安瑋瑋（2016）利用傾向值匹配的方法對農牧交錯帶的農戶收入進行了分析，認為農戶收入增加不能完全歸因于生態政策的實施，外部的因素也可能是農戶收入提高的原因。

退牧還草可能導致家庭經營結構發生改變，農戶的牧業可能是由于退牧而逐步弱化或停滯。而農戶更多的以補貼、種植、打工為主要生活來源。在相關文獻中，認為退牧還草沒有達到改變農戶家庭經營結構的效果。退牧還草是否會導致家庭經營方式轉變，已有的研究認為，短期內并沒有出現明顯的變化，通過草原畜牧業規?；洜I也沒有實現。退牧還草還導致了畜牧業生產成本上升，畜牧業純收入短期下降。而在畜牧產品價格下跌的情況下，農戶虧損情況嚴重。退牧還草導致農戶的養殖成本上升，對農戶的沖擊較大。

在生態方面，退牧還草減少了牧業對草場的破壞，沙塵天氣明顯減少，通過圍欄項目、補播項目、劃區輪牧等可以促使草場恢復生機。以“整體遏制、局部好轉”為第一階段目標，退牧還草扭轉了生態持續惡化的局面。

退牧還草加速了農牧業產業化，退牧工程是工業反哺農牧業，降低了草原承載力，形成了新格局。解決農戶養殖困難問題，政府通過舍飼棚圈項目和人工飼草項目給予農戶補貼，但是飼草料種植成本高，產量低，難以完全滿足飼料需求。而補貼也存在著數額偏低，有悖于政策，并且生態補助等資金不足以對農戶經濟狀況產生根本的影響。因此，退牧還草持續發展存在著挑戰。

四、結語

本文通過對退牧還草政策歷史的回顧，分析了退牧還草的政策對農戶的經濟影響，從農戶收入、農戶人口遷移、農業產業化、生態問題等角度闡述了退牧還草的實際影響。本文通過經濟影響反饋退牧還草的理念實施情況，通過退牧還草理念的闡述以及理念的執行分析，本文驗證了退牧還草理念的可執行力。

主要參考文獻：

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