政府和社會資本合作：合與分的統一

摘 要 政府和社會資本合作作為一種公共資源配置與公共服務提供的模式，既是混合所有制經濟改革的具體形式，也是轉變政府職能、拓寬公共服務和公共產品供給渠道的重要方式。公共部門民營部門合作并形成伙伴關系，是政府和社會資本合作的主要特征。但是，公與私的沖突是政府和社會資本合作模式中的天然矛盾，承認公私之間的差異，并用政策和法律及其他手段協調，是政府和社會資本合作良性發展的基礎。政府和社會資本合作，既是合的問題，又是分的問題，是合與分的統一。厘清公私之間的利益和風險邊界，需要法律和會計層面的微觀設計。

關鍵詞 PPP 公私合營 統一

一、政府和社會資本合作的本質

全面深化改革的背景下，政府和社會資本合作模式，即通常稱為PPP模式（Public-Private Partnership），被視為公共服務供給機制的重大創新，其內含經濟、政治、社會制度、法律、會計等諸多因素。政府和社會資本合作是政府利用民間資金進行投資，目的是吸引民間資本為社會提供公共產品和公共服務。政府和社會資本合作本質上混合所有制經濟在公共領域的創新和運用。將社會成分引入自然壟斷產業，充分發揮政府和私人部門各自的稟賦優勢，相互合作提供公共服務。政府和社會資本合作作為一種公共資源配置與公共服務提供的模式，既是混合所有制經濟改革的具體形式，也是轉變政府職能、拓寬公共服務和公共產品供給渠道的重要方式。通過政府或者以政府為代表的國有資本與社會資本合作，克服公有制經濟與非公有制經濟在經營決策、收入分配和融資等方面存在的機制性摩擦，實現公有制經濟與非公有制經濟的有效聯合，提升公共資源配置效率和公共服務或產品的供給質量。

伙伴關系是PPP第一大特征，所有成功實施的PPP項目都是建立在伙伴關系之上的。可以說，伙伴關系是PPP中最為首要的問題，沒有伙伴關系就沒有PPP。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是其存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多的產品或服務。民營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。

對于公共資源和公共服務領域而言，發揮市場在資源配置中的決定性作用，其本質在于引入多元化投資者向社會公眾提供更多的公共產品、更多的公共服務，從而克服公共領域因缺乏競爭或者自然壟斷形成的低效率問題。公共資源市場化需要引入PPP模式，但PPP模式必須服務于公共產品的本質屬性，不能改變公共產品供給的社會功能，公共利益應當而且也必須成為PPP模式最高利益標準。

二、政府和社會資本合作的天然沖突

但是，公與私的沖突是PPP模式中的天然矛盾，以政府為代表的公共利益與以私人部門為代表的資本利益在PPP模式中交織在一起，這兩種完全不同的利益訴求形成了兩種性質背馳的價值目標，即公共利益最優化和資本利益最大化。在公私合作制中，明確公私二者的性質、共同目標和各自所追求的目標，承認公私之間的差異，并用政策和法律及其他手段協調，是PPP良性發展的基礎。

政府要對社會資本利益要求給予足夠的關注。要實現共同目標，尤其應當保障私人利益，使其有合理的收益，否則社會資本就是去了參與投資的動力。政府的目標是提供公共產品和服務，而不是賺錢分利，民營資本投資也不是為了公共利益，而是盈利。PPP項目的風險分配，也不是簡單的風險共擔概念，不是各自主體二分之一或者按某種比例承擔風險。提供公共產品和服務是政府的責任，而不是私人部門的責任，私人資本只是協助政府完成公共產品的供給，公私之間的風險分擔不能等同于公私之間風險公擔。

三、政府和社會資本合作：合與分的統一

（一）政府和社會資本合作，既是合的問題，又是分的問題

PPP這種模式自誕生起，合作是其最深的烙印。公共財政的拮據，私人資本的日益豐裕;公共基礎設施投資的旺盛需求，但其短期投資巨大，收益卻長期才能顯現的期限不匹配特性，促使公共部門放下傲慢與偏見，尋求與私人部門的合作。而私人部門得以進入以前壁壘重重的公共領域。公共資源的配置效率充分釋放，公共產品的供給更加市場化，而私人資本獲得新的投資機會和收益，公益性和營利性交融促進，二者相得益彰。

社會資本是協助政府完成公共產品和公共服務的供給，彌補政府資金短缺、經營管理效率較低等短板。社會資本對利潤的追求，是其資本性質決定的。社會資本和政府在基本目標上，有著天然差異。利益上的“分”，也是政府和社會資本合作的應有之義。公共利益可以嫁接到私人主體，畢竟不能移植。公私之間不可能互相替代。政府和社會資本合作，在合作的大前提下，不可避免帶來另外一個問題，就是公私各自的利益如何劃分、保護和核算。這實際是一個分的問題，而合與分，卻不是涇渭分明，滲透在宏觀的政策、法律制度和會計規則里。如果說經濟政策注重于公私之間的“合”，而會計解決的則是“分”的問題。政府和社會資本合作，落實到政府和社會資本的會計表述上，也就是在政府會計主體和企業會計主體各自披露財務報表時，對同一PPP項目，首先要確定屬于各自的資產和負債。對于政府和社會資本合作的產物或者載體，會計的首要責任是在公私之間的“分”，區分歸屬于政府和社會資本的權利和義務。

宏觀層面，更多論述的是政府和社會資本合作的社會價值，財政意義，偏重“合”的一面。在法律層面，則主要討論政府和社會資本的合作框架，各方權利義務的邊界以及法律保護和限制，既涉及“合”也涉及“分”;至于會計層面，“分” 是主題——如何在政府和社會資本之間對同一PPP項目分割清楚各自的資產和負債。

（二）厘清公私之間的利益和風險邊界，需要法律和會計層面的微觀設計

在法律上，具體的法律實踐主要是公法和私法部門的協調，本文并不涉及，主要從所有權的概念體系來討論。大陸法系的所有權概念框架已不能完全解釋PPP資產的歸屬、不能完全規范PPP資產的所有權秩序，大陸法系偏保守的法律模式跟不上日新月異的社會經濟活動。所以要借鑒英美法系概念體系，包括財產法和所有權的“權利束”理論。PPP資產是公私部門不同“權利束”的集成。權利束的概念，能夠比較充分的區分公私部門之間在PPP資產上的利益、責任，并能更便利的法律保護和救濟。

在會計上，為了完整、準確陳述PPP資產的利益和風險在公私兩部門之間的分配，會計理論和技術也不斷演化，“風險報酬觀”被拋棄，剩余權為核心的雙控測試被采用。會計對PPP資產的核算變化，除了會計自身理論和技術的發展影響外，還受到法律上 “權利束”概念中“剩余權”思想的深刻啟發。會計對經濟實質的判斷，離不開法律性質的探討。

政府和社會資本合作，首先是合的問題，但也是一個分的問題，是合與分的統一。合是分的前提，分是合的保障。合需要政策、適度設計整個生態，分需要法律對權利的區分和保護，需要會計對利益和義務進行核算。PPP模式，是一個“談得攏、分得開、算得清”的系統，是政策、制度、法律和會計不同功能的綜合平衡，也是合與分的藝術。

四、結語

宏觀政策和社會制度層面塑造了政府和社會資本合作的整個生態，法律則明確合作各方的利益和風險的邊界，而會計需要對具體的利益和風險進行衡量并表述成確定的數字。政府和社會資本合作是一個“談得攏、分得開、算得清”的體系。政策、法律和會計不能孤立的存在，需要互相依托和支持，政府和社會資本合作，因合而生;清晰的權利邊界，精確的利益衡量，是政府和社會資本合作的和諧發展的基礎，政府和社會資本合作，因分而“和”。政府和社會資本合作，是合于分的統一。

（作者單位為廈門國家會計學院）

[作者簡介：蔣艷虹（1980—），女，四川瀘州人，博士研究生，講師，研究方向：會計學。]

參考文獻

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