我國城鎮職工基本養老保險地區差異的研究

仇曉今

一、引言與文獻回顧

社會保障作為收入再分配的一種手段，有利于促進社會公平、構建和諧社會，而基本養老保險是整個社會保障體系中最重要的項目。然而，由于我國制度上存在的缺陷以及統籌層次過低，養老待遇給付地區發展不平衡不充分的現象亟須改善。此外，我國城鎮職工基本養老保險的法定繳費率過高也伴隨著低待遇與基金地區失衡的現狀。面對如此嚴峻的形勢，如何優化城鎮職工基本養老保險制度、縮小地區差異、促進社會公平，成為中國亟待解決的問題。

我國學者對于基本養老保險地區差異進行了大量的研究，主要集中于地區差異狀況、成因以及解決路徑三個視角。

從基本養老保險地區差異狀況的視角來看，各學者以不同的指數分析法闡述地區差異的程度，彭海艷運用GE指數分解法以及基尼系數分解法總體分析了我國社會保障支出的區域差異。歐陽瓊則利用廣義熵指數分析區域間差異和差異貢獻率。林治芬和孟達思以繳費率、贍養比、總負擔率、基金備付率4個指標來研究我國各省城鎮企業職工基本養老保險負擔差異。殷金朋則利用泰爾指數測算社會保障支出的地區差異。從基本養老保險地區差異成因的視角來看，學者們主要從制度、人口、經濟等層面分析，鄭秉文、鄭功成認為地區分割、缺乏統一合理的制度是造成地區失衡和損害制度公平性的原因之一。鄧悅和汪佳龍認為人口結構和經濟發展不平衡導致我國養老基金結余的地區差距非常顯著，這種差距同時也造成了福利水平和養老保險責任的不對等。從基本養老保險地區差異的解決路徑的視角來看，多數學者認為需要改變現行的“碎片化”制度，提高統籌層次。鄭功成認為目前低層次統籌的基本養老保險制度不利于勞動力的自由流動，損害市場經濟的公平。鄭秉文也認為養老保險建立統一制度是大勢所趨。李連芬和劉德偉、古鉞和明方向認為全國統籌能夠更好地發揮基本養老保險風險共擔的功能。

在已有研究的基礎上，通過最新數據對各地區城鎮職工基本養老保險制度的現狀進行闡述，并利用實證對造成地區差異的原因進行深入分析，提出了相應的改革方向。

二、我國城鎮職工基本養老保險的地區差異現狀分析

我國各省的經濟發展水平不一、人口結構不同，以此為基礎建立的城鎮職工基本養老保險現狀必然存在地區差異。本文主要通過各省份財政負擔狀況、養老保險基金的負擔狀況、養老金待遇水平以及制度替代率、撫養比等指標來具體分析我國城鎮職工基本養老保險的地區差異現狀。

(一)財政負擔現狀的差異比較

社會保障制度的發展離不開財政的大力支持。養老保險是社會保障制度中最重要、投入最大的項目之一，研究各省社會保障財政支出差異可以幫助我們更好地分析養老保險的地區差異。我國31個省、市、自治區2018年的財政負擔現狀如表1所示。

表1 2018年各省財政負擔情況

從財政收入來看，北京、上海、江蘇、浙江、山東、廣東的財政收入超過5000億元，而海南、西藏、甘肅、青海、寧夏的財政收入都小于1000億元；從財政支出來看，廣東、江蘇和山東的財政支出超過了10000億元，而海南、西藏、青海、寧夏的財政支出低于2000億元；從社會保障支出①在《中國統計年鑒》中為“社會保障和就業”指標。來看，四川和廣東的社會保障支出高于1500億元，而西藏和寧夏低于200億元，相對較低。

社會保障財政負擔是指政府用于社會保障支出占財政支出的比重，比重越高，說明該地區的社會保障財政負擔越重。從表1可以看出，遼寧、黑龍江的社會保障財政負擔超過20%，而福建、廣東、西藏的社會保障財政負擔在10%以下。總體來說，我國各省份財政負擔存在明顯的差異。

(二)城鎮職工養老保險基金負擔現狀的差異比較

我國各省的養老保險制度在城鎮職工基本養老保險基金收支、結余方面有著巨大的差異，2018年各省城鎮職工基本養老保險基金的收入、支出、累計結余、當期結余情況如表2所示。

表2 2018年各省城鎮職工基本養老保險基金負擔情況

如表2所示，從基金收入角度來看，2018年廣東省基金收入位居全國第一，江蘇、浙江的基金收入也超過了3000億元；而海南、西藏、青海、寧夏卻不到500億元。從基金支出角度來看，上海、江蘇、浙江、遼寧、山東、四川的基金支出超過了2500億元；而海南、西藏、青海、寧夏的基金支出卻不到500億元，地區差距十分明顯。

城鎮職工基本養老保險基金累計結余為收支相抵后的累計余額，這一指標可以衡量各省份養老基金未來支付能力的大小，關系到退休人員未來生活的安定以及社會的穩定。從表2中可以看出，除黑龍江的累計結余是負數以外，其他省份基金累計結余總體情況良好。廣東省的累計余額最高，占全國累計余額的20%以上，而青海、西藏的累計結余小于200億元。而就基金當期結余來看，2018年遼寧、黑龍江、湖北、青海當期出現負結余，入不敷出，財政壓力極大。

(三)城鎮職工養老金待遇水平及制度撫養比、替代率差異比較

城鎮職工基本養老保險待遇水平差異是以城鎮職工年平均養老金這一指標分析，城鎮職工年平均養老金是當年基金總支出與當年離退休人數的比值。

表3 各省份2013～2017年人均養老金發放月平均待遇

從表3可以看出，各地的實際待遇水平呈現出明顯的區域差異，即經濟發達地區高待遇給付、經濟欠發達地區較低支付水平。超過一半省份的養老金月給付待遇高于全國平均水平，除了北京、上海等高經濟水平省份，也有云南、西藏、青海等老齡人口較少的少數民族聚集省份，而吉林、重慶、黑龍江、江西等省份則低于全國平均水平。

養老金替代率是指離退休勞動者年平均養老金與就業人員年平均工資之間的比率，它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。如表3所示，山西、安徽、西藏三個省份的替代率水平較高，都超過了65%，而北京、重慶、上海的養老金替代率較低。可以看出低工資水平、經濟欠發達地區，其養老金替代率也高；而高工資水平、經濟發達地區，其養老金替代率不高，當然這也有發達地區為吸引投資降低社會保險繳費率因素的影響。

撫養比是離退休人員與企業參保職工人數之比。撫養比越大表明勞動力人均承擔的撫養人數就越多，也就意味著勞動力的撫養負擔就越重。如表3所示，撫養比最低的省份是廣東省，只有14.86%，這意味著七位在職職工撫養一位離退休老人；而撫養比最高的省份是黑龍江省，78.82%，這意味著每1.27位在職職工就要負擔一位離退休人口的養老，養老壓力還是很大的。其次東北老工業基地由于歷史遺留問題以及人口外流因素，相比東部江蘇等省份，養老金平衡壓力很大。

三、我國城鎮職工基本養老保險地區差異的原因分析

我國城鎮職工基本養老保險地區差異的形成主要與財稅體制、經濟發展水平、人口流動以及產業結構等因素有關，但影響最深遠的還是分稅制改革。因此，本文利用近十年的省級面板數據，探討我國城鎮職工基本養老保險地區差異的原因。

(一)模型設計與變量選擇

參照張晏和龔六堂、龐鳳喜和潘孝珍，本文設計如下面板回歸模型：

其中，i表示地區，t表示時間，εit表示擾動項。 pensionit表示被解釋變量養老金水平，考慮到數據的可及性，本文采用各省人均養老金發放月平均待遇來衡量各省的養老金水平。InDCperit和ExpDCperit表示核心解釋變量，代表財政分權。本文主要采用收入分權度和支出分權度兩個指標來衡量財政分權：收入分權度指標＝各省預算內人均財政收入/全國預算內人均財政收入；支出分權度指標＝各省預算內人均財政支出/全國預算內人均財政支出。controlit表示控制變量，本文選擇的控制變量主要有：制度贍養比、工資增長率、經濟發展水平、人均財政收入、人口密度、城市化水平、經濟開放程度和產業結構。

(二)描述性統計

本文選取了2009～2018年31個省、市和自治區的面板數據。①數據主要來自《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》《中國勞動統計年鑒》、31個省份的統計年鑒、國家統計局網站數據庫以及EPS數據庫。表4報告了各變量的統計特征，表5則報告了各解釋變量之間的相關系數，可以看出各解釋變量的相關系數基本都是顯著的，所以可以認為不存在多重共線性。

表4 描述性統計分析

表5 解釋變量相關系數矩陣

(三)實證分析結果

本文在探討我國城鎮職工基本養老保險地區差異的原因時，分別使用混合面板(POLS)、固定效應(FE)和隨機效應(RE)模型，結果分別報告在表6第(1)、(2)和(3)列。面板F檢驗和LM檢驗結果都表明拒絕混合面板模型，而由Hausman檢驗的結果可以看出，Hausman統計量的值為95.98，相對應的概率為0.0000，表明在1%的置信水平上拒絕原假設，采用固定效應模型更合適。

表6 基準模型回歸結果

續表

續表

由FE回歸結果可知，從財稅體制上來講，收入分權度對各省養老金水平具有負向影響，并在1%水平上顯著，表明收入分權度越高，養老金水平越低。而支出分權度對各省養老金水平具有正向影響，在1%水平上顯著，表明支出分權度越高，養老金水平越高。各省財政分權程度不同，進一步影響了各省養老金的平衡。

人均財政收入與各省養老金水平正相關，在1%水平上顯著，這一指標間接代表了各省的經濟發展水平，表明經濟發展水平越高、越發達的地區養老金水平也越高。同時城市化水平與各省養老金水平正相關，也在1%水平上顯著，本文以非農業人口占總人口的比重表示城市化水平，實證結果表明城市化水平越高各省養老金水平也越高，而勞動力流動人員作為非農業人口中的絕大多數，其養老保險轉移接續難問題需要引起重視。

產業結構與各省養老金水平負相關，且在5%水平上顯著，本文以第二產業即工業增加值占地區生產總值比重代表產業結構，實證結果表明工業占比越高的地區養老金水平越低。正如東北老工業基地，離退休人口基數龐大，產業增加值卻不高，養老金水平也不高。而東部沿海地區以服務業和高新技術產業為主的經濟發達省份，產業增加值高，養老金水平也高。

四、結論與政策建議

我國31個省、市、自治區在財政負擔、養老保險基金結余、養老金待遇水平、替代率以及撫養比等方面有明顯的地區差異，這種差異的長期維持，不利于我國真正建成統一的勞動力市場。地區間城鎮職工基本養老保障的差異過大是當前我國社會經濟轉型和發展過程中必須著力解決的問題之一。財政分權、經濟發展水平不一、勞動力人口流動問題以及產業結構等因素是造成我國城鎮職工基本養老保險地區差異形成的主要原因。因此，為實現地區均衡，促進社會公平，實現養老保險風險共擔的作用，本文建議如下：

(一)統一頂層設計，明晰分擔機制

地方政府要認真履行完成預算征管、積極償還歷史債務，兼顧效率與公平，中央要對地方行使監督責任，確保個人賬戶養老金能夠按時足額發放。從分擔機制上講，可以借鑒新中國成立初期實行養老保險制度的成功經驗。當時地方上繳30%養老金給中央，由全國總工會負責在全國調劑，現在可以由各省上繳30%左右養老金給中央，由人力資源與社會保障部來負責在全國統一調劑。

(二)強化信息技術支撐

建立健全與基礎養老金相匹配的全國性一體化互聯網信息系統，有利于解決全國范圍內勞動力流動人口的養老保險轉移接續難問題，實現跨區域業務辦理的無縫銜接，促進各地基本養老保險基金余缺的即時互濟，風險共擔。

(三)優化產業結構

中國正進入創新時代，政府的政策目標應該從關注經濟目標轉向解決就業和社會保障等社會目標，盡快優化部分欠發達地區的產業結構，創造公平公正的市場環境，實現高質量發展，有利于緩解不同地區之間養老保障不均衡的問題。